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胡思洋 赵曼:逆向选择、道德风险与精准救助
2017年02月04日 19:28 来源:《国家行政学院学报》 作者:胡思洋 赵曼 字号

内容摘要:[摘要]适度水平、逆向选择和道德风险是精准救助需要解决的核心问题。“精准救助”需要解决两个核心问题:救助数量的精准(适度水平),救助质量的精准(救助对象的甄别以及道德风险的约束)。一)长期存续的争议关于福利依赖的讨论,从救济制度出现开始一直延续至今,虽然约束救助对象的冒充和道德风险问题一直是救助领域的核心问题,但二者并非一直贯穿救助制度的始终,比如福利制度早期的英国。政府救助以实物救助为主,现金救助为辅,发挥实物救助的信号甄别功能,约束救助对象的道德风险。2.用市场化手段而非单一行政性手段解决逆向选择和道德风险问题改变现有以家计调查为主的单一救助方式,转为以大数据、目标指示器相结合的综合救助方式,保证救助对象的精准识别。

关键词:福利;道德风险;救助制度;低保制度;低保救助;精准救助;社会救助;穷人

作者简介:

  [摘  要]适度水平、逆向选择和道德风险是精准救助需要解决的核心问题。本文从这三个方面对国内外文献进行了回顾,研究发现:1.对于低保救助的适度水平及路径选择,学界尚有争议。2.在解决逆向选择问题上,我国的低保制度尚缺乏有效的信号甄别机制。3.国内忽视了对低保供方道德风险的研究,可能会影响精准救助的效果及政策实施偏差。建议如下:低保制度应当“精准定位”,回归救助制度的功能本位;用市场化、信息化手段解决逆向选择和道德风险问题;同精准扶贫以及民间慈善救助进行“精准对接”,形成合理的政策网络;通过舆论引导,使社会预期回归理性。

  [关键词]精准救助;信息不对称;逆向选择;道德风险;信号甄别

  [中图分类号]C913.7   [文献标识码]A   [文章编号]1008-9314(2017)01-0094-05

  感谢民政部政策研究中心王杰秀主任、清华大学社会学系李强教授两位合作导师的宝贵意见和指导。

  [基金项目]国家社科基金青年项目(16CSH030);第59 批博士后基金面上资助项目(2016M591141)

  [作者简介]胡思洋,民政部与清华大学联合培养博士后;赵曼,中南财经政法大学公共管理学院教授,博士研究生导师,中国社会治理研究会副会长。

  改革开放以来,我国的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩,尤其是城乡低保制度建立以来,基本保障了城乡困难群体的最低生活需要,起到了社会政策的“托底线”功能。当前经济“新常态”下,非缴费型的社会救助制度更要适应新形势,实现从量的扩张到质的提升转型,避免财政逆向补贴和成本转嫁,建立更加公平、更可持续的社会救助制度。此时,“精准救助”便成为新形势下社会救助方式转型的新要求。

  “精准救助”需要解决两个核心问题:救助数量的精准(适度水平),救助质量的精准(救助对象的甄别以及道德风险的约束)。只有解决了低保制度的适度水平、逆向选择和道德风险问题,才能实现救助数量和质量“双精准”的“靶向治理”。

  一、精准定位:低保救助的适度水平与合理边界

  (一)国外研究的侧重点:高福利的负面激励效果

  由于对低保项目的功能定位不同,不同国家的待遇水平不尽相同。一些国家的低保项目除了满足基本生活需要的现金给付部分,还有其他配套政策,具有较强的收入再分配功能。[1]一些学者主张应当根据穷人的需要慷慨地给予津贴,同时也有人对此提出了抨击,认为这种做法偏离了保障最低生活需要的基本功能和初衷。[2]

  一方面,当救助水平较高时,公众的社会负担必然提高,最终将导致制度的破产。[3]在哈耶克看来,高水平的福利制度不仅不是穷人的福音,反而是公众的灾难,“通往奴役之路,常由善意铺成”。这种制度会导致贫困人口数量的激增,增加制度运行成本,反而会使贫困问题进一步恶化。[4]

  另一方面,过高水平的低保项目会抑制救助对象的劳动力供给,很多学者进行了实证检验。一些学者在关于未成年子女的家庭救助的研究中发现,待遇水平和劳动力供给之间呈负相关关系,因此,对劳动力供给的抑制往往是西方经济学家对低保制度的主要批评之一。[5][6]

  (二)国内的共识与分歧

  国内低保制度建立较晚,相关研究也起步较晚。当前的共识是,社会保障制度应坚持“适度水平”,确保“更加可持续”。如果盲目扩大低保救助范围,过度提高待遇水平,增加不必要的支出项目,最终将带来财务危机,影响制度可持续运行,无法发挥低保制度的减贫效应,应当通过模型测度出符合制度需要的客观“适度”水平,而不能用“拍脑袋”的主观方式决定。[7]西方国家低保制度的发展历程为中国提供了很好的借鉴,盲目追求高福利,大搞福利竞赛的模式最终将导致制度破产,并将债务负担向纳税人和未来政府进行成本转嫁。[8][9]

  虽然坚持适度水平的发展模式已经达成共识,但是不同学者对于现有的低保待遇水平的评估,分歧较大。一部分学者认为低保救助的水平比较低,中国的低保制度问题不是“养懒汉”,而是“福利缺失”导致穷人的依赖心理。[10]

  然而,一些农村地区的现实情况却是“争当贫困户”,享受低保甚至成为一种身份象征和“炫耀”。低保项目为何没有带来“羞辱感”,反而成为“有能耐”的象征?低保的“含金量”不在于低保金本身,更重要的是低保身份附带的医疗救助、住房救助等一系列“福利包”,在保证穷人最低生活需要的同时,“福利捆绑”也确实增加了寻租空间。[11]

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