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地方政府教育督导机构改革应从依附走向独立
2015年09月21日 11:25 来源:《中国教育学刊》2015年第2期 作者:乐毅 字号

内容摘要:地方政府教育督导机构设置与管理存在很多深层问题,包括机构设置政策空缺,职能属性与行政隶属自相矛盾,人员编制结构不合理、专业性弱等。因此,在设立地方政府派出机构、与教育部门合署办公、设立具有中介机构性质的地方教育评估机构等已有改革模式的基础上,仍需大胆创新,地方政府教育督导机构设置应从依附走向独立。改革的重心是内部管理体制与运作机制,督导机构与教育行政机构应分而设之,明确各自职能范围和权力划分;应大力加强地方教育督导机构的专业性建设;培育社会组织是当务之急,理顺政府机构与社会组织之间的关系是新课题。

关键词:教育督导机构;地方政府派出机构;合署办公;教育评估机构

作者简介:

  作者简介:乐毅,复旦大学高等教育研究所副教授,博士(上海 200433)。

  内容提要:地方政府教育督导机构设置与管理存在很多深层问题,包括机构设置政策空缺,职能属性与行政隶属自相矛盾,人员编制结构不合理、专业性弱等。因此,在设立地方政府派出机构、与教育部门合署办公、设立具有中介机构性质的地方教育评估机构等已有改革模式的基础上,仍需大胆创新,地方政府教育督导机构设置应从依附走向独立。改革的重心是内部管理体制与运作机制,督导机构与教育行政机构应分而设之,明确各自职能范围和权力划分;应大力加强地方教育督导机构的专业性建设;培育社会组织是当务之急,理顺政府机构与社会组织之间的关系是新课题。

  关 键 词:教育督导机构 地方政府派出机构 合署办公 教育评估机构

  标题注释:本文系2009年度上海市教育科学研究市级项目“教育督导与学校评估指标体系研究”(项目编号:B09002)研究成果

  加强教育督导是基础教育改革与发展的需要[1],作为督导制度中关键的一环,机构的合理设置直接影响教育督导的实施与效果,对深化教育管理体制改革具有重要作用。改革开放以来,我国逐步建立起了国家、省、地、县四级教育督导机构。虽然总体上督导机构建设一直在有序推进,但在机构的设置与管理方面仍面临诸多深层问题,解决的唯一出路是地方政府教育督导机构设置从依附走向独立。

  一、地方政府教育督导机构设置与管理存在深层问题

  合理的督导机构设置是开展有效督导的制度保证。自1977年邓小平提出恢复教育督导机构的设想以来,我国教育督导制度逐步重建。在省市级地方层面,与国家对应的督导机构也逐级设立。但随着教育事业的发展,包括管理体制在内的各种问题层出不穷,地方层面督导机构设置与管理的深层次问题逐步浮现出来。

  首先,从法律法规方面看,督导机构设置存在政策空缺。国家没有统一规定地方教育督导机构的设置与管理模式。1995年《教育法》、2006年修订的《义务教育法》都没有涉及机构设置。《教育督导条例》也没规定地方教育督导机构的具体设置模式,只是明确了机构的性质与职责,譬如,县级以上地方人民政府负责教育督导的机构“承担本行政区域的教育督导实施工作”等。也就是说,在国家的教育法律法规中,没有明确规定地方督导机构的设置模式。这一政策空缺,虽然给地方政府提供了自主选择机构设置模式的空间,但在客观上造成了机构设置的系统性和一致性问题,也反映出教育管理体制所存在的制度设计和管理模式选择问题。

  其次,从管理体制看,职能属性与行政隶属的自相矛盾问题仍然难解。法律上,督导机构是人民政府管辖下的独立机构;行政隶属关系上,督导机构受人民政府与教育行政部门的双重领导,而实质上,督导机构受地方政府教育行政部门的单一领导。从目前情况来看,大多数省市督导机构采用挂靠方式附设在同级政府教委或教育厅/局,成为一个内设机构,区县教育督导室也类似。无论是省市一级的人民政府教育督导机构还是区县级的,实际上都是隶属于或是依附于地方教育行政部门,由同级的教育行政部门领导和管理,教育督导团(室)的一把手也由教育行政部门首长兼任。教育督导机构的这种设置,已经从体制上决定了教育督导机构与教育行政部门是一种上下级的关系,各级教育督导机构必然要受到同级教育行政部门的约束,无法对本级教育行政部门展开教育督导。而作为上级教育行政部门,法理上讲,是不能直接对下级人民政府进行督导的,这样的做法也不符合法定程序。地方政府应成为教育督导的实施主体,而不是教育行政部门。但实际运作中,教育督导机构无法突破现行的体制,难以真正独立开展工作,履行职能。

  最后,从督导机构内部建设与运作看,人员编制存在结构不合理、专业性弱等问题,表现为行政岗位指标和专业督导人员不足。市县两级教育督导机构的队伍建设问题尤为突出。应对上级督导或实施区域内督导时,主要依靠临时召集的或非专职的督导团成员,专业素养不高、专业程度较低等现象普遍存在。

  事实上,地方政府督导机构设置与管理改革任重道远,亟待解决的问题还包括:督导机构设置改革目标、机构权限和职责的界定、行政执法的方式方法、督政督学的实施模式等诸多方面。如继续沿用20世纪90年代以来将督导机构隶属于教育行政部门的机构设置,或在同级行政部门内附设/挂靠督导机构,难以克服作为各级人民政府的督导机构的独立性不够、主体性不强、有效性不高、执行力较弱、工作被动等缺点,不能更好地发挥督导机构的监督作用,也难以深入推进管理体制改革,实施管办评分离。

  二、地方政府教育督导机构设置与管理改革在艰难中前行

  省市两级地方政府在督导机构设置与管理方面的改革探索,是21世纪以来教育督导领域进行的最具研究价值的实践。笔者在此聚焦三种具有一定代表性或值得继续大胆创新的改革尝试,作为案例逐一评析。

  (一)地方政府派出机构的设置

  针对原有教育督导机构设置存在的不足,上海市2008年开始了机构设置改革的探索,启动了教育行政执法体制与机制创新项目,尝试区域内教育行政执法的体制和机制改革,内容包括成立事务中心、加强督导与行政执法两项行政职能、确立三大督查重点等。[2]2008年3月18日,上海市教育督导事务中心正式成立,同时挂牌“上海市教育行政执法事务中心”。这是机构设置改革方面的标志。“中心”的机构属性是获政府全额拨款的事业单位,并被赋予独立的人事和财务权;“中心”的职责是承担本市行政区域内教育依法督导的具体事务工作,确保国家和本市教育方针、政策及教育法律法规在各级各类学校、办学机构中的贯彻落实;协助市督导室,做好依法督政和督学整改措施的跟踪落实检查工作……①而市督导办则统领教育督导工作,负责制订督导规划和督导评估标准等。两者各有分工,相互协调配合,共同完成教育督导活动。

  上海市教育督导事务中心的成立,一方面加强了教育行政督查的执行力,整合了系统内部的执法力量,提高了执法的效率,也使得教育督导和行政执法的专业化程度大为提升;另一方面,强化了市教委的行政管理能力,弥补了市人民政府教育督导室在行政执法能力方面的不足。由于人员配备和综合能力等因素,督导室的主要精力在政策的制订、标准的出台、检查与监督的组织等方面,而在具体的政策落实、行政执法等方面相对人员不足,力量薄弱。这是地方层面教育督导机构普遍存在的问题之一。

  从机构设置方面看,上海市教育督导事务中心的成立触及了现有管理体制的弊端,试图突破制度中的某些壁垒。这在一定程度上有利于推进教育行政事务“决策、执行、监督”的分离。事实上,上海市的实践已被誉为“全国首创教育监管的新模式”,这种创新模式引起了教育部、其他部委及省市的广泛关注,要求试点推广。但是,如何真正做到管办评分离,仍然存在问题及困难。作为政府派出机构,“中心”本质上还是市教委的直属事业单位,虽然被赋予了独立的人事权和财务权,全额财政拨款,但在隶属关系上,还是受市教育行政部门的领导和管理,接受其委托任务开展行政监督与执法。因此,“中心”还不是一个社会组织或中介机构。从严格意义上讲,“中心”并不具有完全的独立性,其中立性与公正性也难以保证。而上海市督导机构设置的总体架构依旧(即人民政府教育督导室挂靠市教育委员会,是教委的一个内设机构,区县设置与市级基本相同)。可见,基于这样的机构设置并不能从根本上应答“既当裁判员,又当运动员”的质疑。而机构隶属依附于教育行政主管部门的政府派出机构,其教育行政执法中如何遵循合法性和合理性原则也值得进一步探讨。面对国家决定大幅度减少市县两级政府执法队伍的情况,如何去条块分割之弊,实施督导的跨部门综合行政执法,也需要地方政府统筹规划、制度创新。

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