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推进户籍制度改革实现新型城镇化
2014年08月04日 17:19 来源:南方日报 作者:谌新民 左晓斯 刘金山 彭 澎 字号

内容摘要:近日,备受关注的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)公之于众,标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。

关键词:户籍制度改革;新型城镇;转移人口;基本公共服务;市民

作者简介:

  话题缘起

  近日,备受关注的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)公之于众,标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。推进人的城镇化重要的环节在户籍制度,加快户籍制度改革,是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措,《意见》高屋建瓴提出了户籍改革的指导思路,是当前和今后一个时期指导全国各地推进户籍制度改革的纲领性文件。广东作为全国外来人口第一大省,在这方面改革的步伐更快更大,如在全国率先推进基本公共服务均等化,率先实行积分入户、入学,特别是今年推出了加快和做实户籍制度改革的政策措施,力争到2020年,全省常住人口城镇化率达73%左右,实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇。那么,如何进一步推进着眼于新型城镇化的户籍制度改革,加快实现农业转移人口市民化?本专栏特约专家建言。

  谌新民:户籍改革为释放体制创新红利扫除障碍

   谌新民,作者系华南师范大学人力资源研究中心主任、博士生导师

  此次户籍制度改革是发展动力由城乡分割体制下的人口红利转向体制改革创新红利的重要步骤

  

  国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,目标是到2020年基本建成有效支撑社会管理和公共服务、依法保障公民权益的新型户籍制度,努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户。此次改革亮点纷呈,将促使城乡分隔之墙基础坍塌,虽然本次改革仍是渐进式改革,但是渐进中一步跨得比较大的改革,意义非同凡响。

  为建立统一的身份制度提供基础

  统一的公民身份,需要建立在统一的基础福利均等化之上。《意见》的亮点之一是建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库;以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。其实,户籍含金量的差异取决于公共福利的多寡,将传统严苛的户籍制度背后的一系列福利逐步淡化,才能为最终建立全国统一的居民身份制度扫清障碍,才能有利于公民基本公共服务均等化的推行。此次户口渐进式改革最难啃的骨头就是让转移到城镇的农业人口享受国家统一的基本公共福利,将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系,提供基本医疗卫生服务;把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系。这些为建立全国统一的社会保障制度扫清了障碍,也将有利于全国各地通过优化环境促进经济持续健康发展。

  为建立统一的人力资源市场扫除障碍

  户籍制度在中国存在了上千年,但为什么改革开放以来,尤其是近期人们感到非改革不可,除了众多待遇差异引发的不公平问题,核心还是影响了人力资源市场的发育和完善,影响了统一的人力资源市场的形成,影响了市场配置人力资源作用的充分发挥,影响了人力资源市场主体的公平感,影响了劳动者公平地获得公共服务。此次改革意义可谓重大,影响可谓深远,涉及面广、人多。户籍制度改革将为最终建立全国统一高效的人力资源市场扫清障碍,有利于人力资源全国范围内优化配置,它对于在市场规律作用下,根据地区发展战略和各自需求,推动人口理性和合理流动的作用明显。科学合理地配置人力资源和提高人力资源运行效率是下一步区域发展关键环节,也是区域经济持续稳健发展的基本保障,它还是推进新一轮新型城镇化的机制保障,对于打破城乡间的制度壁垒,推进城乡一体化的意义深远。

  为保护农民权益提供了制度保障

  从1958年开始实施的户籍制度,出发点是解决当时经济社会发展困境,实质上是为当时的重工业化战略提供资源保障,即在国家资金、资源严重短缺的背景下,以工农产品剪刀差等方式,以牺牲农村和农民利益,来为国家工业化提供宝贵的资源。如果说以前中国落后的工业化建立在损害农民利益的基础上,现在应该开始反哺农村、农民与农业。《意见》明确规定,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件,农村转移人口不仅可以依照规定条件在城镇落户,并且还可以保留土地使用权等权益。衡量此次户籍改革成败的关键是能否保护农村居民的合法权益不受侵害,户籍改革切忌打农民土地主意,继续伤害农民的基本利益,而要使农民获得最大的体制改革红利。从这个意义上说,新一轮户籍改革应该建立在保障农民既有权益不受侵害的基础上。

  为建立统一的公共服务体系提供基础

  原有户籍制度的症结是通过一系列的制度分割,形成不同户籍制度主体背后的严重差异化的福利安排,从而导致整个社会的福利损失,进而影响整个社会资源配置效率,影响经济和社会的进一步改革和发展。这种公共产品和公共政策向原有城镇尤其是大城市户籍人口严重倾斜,影响进一步改革和发展动力源的形成,甚至可能影响社会安定。户籍制度改革是一项系统工程,涉及领域多,利益攸关方多,影响人群广,单一改革是难以达到预期效果的。本次改革就是要从根本上触及户籍制度背后不平等的公共福利安排,进而为建立全国统一的公共服务体系提供基础。

  有利于形成城镇化进程中公共财政分担机制

  通过户籍制度改革,大城市周边的中小城市尤其是较大较强的镇等成为获益最多的地区,如果其义务教育、公共医疗、社会保障、公共住房等公共服务水平比农村地区更好,将成为新一轮人口聚集洼地,并将迎来跨越式大发展的机遇。只要有战略眼光和改革勇气,不要把改变机遇当成负担,新一轮改革红利和发展红利就在眼前。但新一轮户籍制度改革成功与否,制约因素之一是能否为进城的农业转移人口提供数量充足、公平合理的公共服务。但限于各级政府的财力,公共财政势必会受到考验,因而建立科学合理的公共财政分担机制显得尤为重要。应该加大力度研究户籍制度改革和城镇化进程中公共财政分担机制问题。

  本次国务院出台《意见》,其基本出发点是经济社会改革和发展需要,或者说是其他领域改革形成的一种倒逼机制等共同起作用的结果。原有的户籍制度再不改革,将会严重影响下一步全面深化改革的推进,将会严重影响到其他改革措施释放的改革红利,将会严重影响到今后若干年经济社会发展的动力源的形成。总之,此次户籍制度改革是发展动力由城乡分割体制下的人口红利转向体制改革创新红利的重要步骤。

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