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清前期的勘灾制度及实践
2015年08月24日 09:02 来源:《社会保障制度》2015年07期 作者:周琼 字号

内容摘要:

关键词:清前期;勘灾;制度;程序

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  摘要:清代勘灾制度始建于顺康朝,发展于雍正朝,完善于乾隆朝。它规定了勘灾期限,建立了卫所、粮庄勘灾及边勘边赈制度,明确了督抚勘灾职责,专门拨付勘灾费用,确定了完整的勘灾程序。康乾盛世时期勘灾制度的成功执行,验证了帝制时代灾赈制度的完善与高效。因传统社会缺乏化解、分担、防范社会风险的系统保障制度,不能消除各阶层的生存及发展危机,灾赈贪腐不可避免。以历史经验为基础,建立专门的灾赈机构及完善的保障系统,才能使灾赈制度及措施具有可持续性。

  关键词:清前期 勘灾 制度 程序

  作者简介:周琼,云南大学西南环境史研究所教授。

 

  勘灾是督抚接到报灾讯息后委派官吏亲临灾区,协同基层吏役勘查核实灾情,勘定灾区位置及田地成灾分数、受灾人口数、禽畜财产受损状况,以确定赈济数额、蠲免分数及赈济期限,是赈济程序的肇始,也是灾赈措施推行的前提和依据。作为灾赈的基础性制度,勘灾制度在历朝赈济的实践中不断发展。清朝极重视灾赈制度,顺治朝于灾荒频仍中开始恢复、建设传统勘灾制度,经康雍两朝灾赈实践的校验、调整、修改及发展,勘灾任务、人员、期限等逐渐确立。乾隆朝顺承其精要,予以改良、补充和修正,制度与灾赈的实际更加贴合,更有利于实施。康乾盛世时的勘灾制度成为专制体制下国家治理能力外显的标志,具有重要的学术价值及现实意义。但迄今为止,学界仅相关论著涉及报灾勘灾时有宏观论述,①鲜有对清代勘灾制度进行系统、深入之研究。因之,本文拟在梳理及分析灾赈史料的基础上,对清前期勘灾制度的建设、发展、完善,以及其程序与成效进行系统研究,以期推进清代荒政史走向深入。

  一、顺康雍时期勘灾制度的初建及调整

  清朝鼎定中原之初,战乱频仍,水旱灾害、蝗灾、疫灾频繁发生,为安定、获取民心,稳定刚建立起来的统治,急需赈济灾黎以恢复社会经济秩序。勘灾是确定赈济的方式、物资数额的基础,对赈济效果有直接影响。清初继承明代的勘灾制度,并在顺康雍三朝的灾赈实践中逐步调整而发展起来。

  (一)顺治朝初定勘灾制度

  顺治朝勘灾制度建设中最突出的工作,是在继承明制的基础上初步规定了勘灾期限及违限处罚的制度。六年(1649)规定,“地方被灾,督抚巡按即行详查顷亩情形具奏。”②灾情上报后,“于一月之内查核轻重分数,题请蠲豁。”③十七年(1660)再次确定,勘灾以一月为限,“续将报灾分数勘明,造册题报。各官如有违限者,亦照前定例议处。永著为例。”④勘灾期限的确定提高了赈济效率。

  顺治朝对勘灾制度另一个建设性的贡献,是初步制定了八旗勘灾制度。黄河以北的草原游牧区地域广袤,政区疏阔,灾荒发生的时间及类型与南方差异极大。十八年(1661),清廷专门针对旗地勘灾作了规定:“八旗旱涝地亩,遣各部侍郎以下、该旗副都统以上官,率户部司官、笔帖式至被灾地方,该佐领、领催指明勘验。若造册舛漏,责在部院笔帖式;冒指地亩,责在佐领、领催;其灾伤轻重、地势高下,不详加踏勘,责在差往大僚。事发,照例察议。”⑤顺治朝拉开了清代勘灾制度建设的序幕,使勘灾程序有法可依。

  (二)康熙朝对勘灾制度的调整

  康熙朝在实践的基础上对顺治朝的勘灾制度进行确认及调整,主要有三项措施。

  一是对旗地勘灾制度的调整与补充。顺治十八年(1661)规定旗地勘灾人员的处罚制度后,被罚官员人数众多且程序繁琐,影响了赈济措施的推行。康熙四年(1665)调整后规定,“八旗遇灾地亩,停遣副都统等勘验。止令骁骑校、领催等详勘保结。送部具题。”⑥这大大减少了旗地勘灾官员的数量,简化了勘灾程序,促进了旗地勘灾制度的发展。

  二是初步确立了勘灾不当的处罚制度。康熙朝继承了顺治朝勘灾逾限的处罚制度,并对其进行了相应调整。十五年(1676)对勘灾官员委派不当及瞒报或妄报灾荒、报灾不详细明确的官员作出了罚俸一年或六个月等处罚规定。⑦

  三是对勋庄粮庄勘灾制度的建设。顺治及康熙初年规定的勘灾制度主要是针对民、旗田地而言,对广泛存在的勋庄粮庄田地的勘灾一直无明确规定,这给粮庄田地的赈济造成了困扰。因此,康熙九年(1670)开始了粮庄勘灾制度的建设,规定“关内粮庄呈报旱涝,即委司官一人,内管领一人往验。分别被灾轻重,造册结报本府。纳粮时按验册结,开除粮额”⑧。二十五年(1686)进一步规定,庄头呈报灾情后再派官员前去勘灾,“七月二十日以前庄头呈报,会计司委员察勘,于定额内酌量豁免。”勘灾后不成灾田地在六十五晌以下者,“给与养赡家口;六十五晌以上者,照旧当差。”⑨并规定了粮庄灾荒赈济的初步标准,“查勘各庄报灾,除被灾地亩外,其余不成灾之地,在三顷九十亩以下者令其养赡家口,在三顷九十亩以上者仍令照例输将。”⑩

  康熙年间建设起来的勘灾制度,使受灾的所有田亩及民众都能进入灾赈制度覆盖的范围内。

 

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