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深化集体建设用地制度改革
2018年05月30日 16:44 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:耿卓 字号
关键词:集体建设用地;制度改革;乡村振兴

内容摘要:乡村振兴战略的总体要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。实施乡村振兴战略需要顶层设计,需要坚持法治理念,需要协同土地制度改革。土地的多重属性决定了土地制度在乡村振兴战略实施这一系统工程中居于基础性的关键地位,是乡村振兴制度性供给的主体部分,是乡村振兴的制度基础,成为推进体制机制创新的主战场。其中,集体建设用地制度全面辐射乡村振兴战略实施,有待深入研究。

关键词:集体建设用地;制度改革;乡村振兴

作者简介:

     乡村振兴战略的总体要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。实施乡村振兴战略需要顶层设计,需要坚持法治理念,需要协同土地制度改革。土地的多重属性决定了土地制度在乡村振兴战略实施这一系统工程中居于基础性的关键地位,是乡村振兴制度性供给的主体部分,是乡村振兴的制度基础,成为推进体制机制创新的主战场。其中,集体建设用地制度全面辐射乡村振兴战略实施,有待深入研究。

  集体建设用地

  在乡村振兴中地位重要

  集体建设用地是集体所有土地用于各种非农建设的土地,既包括进行公共设施和公共服务的建设用地,也包括服务农业、用于二三产业的建设用地,既有长期历史中形成的存量建设用地,也有适应经济社会发展、服务各类事业建设的新增建设用地。进入21世纪特别是党的十八届三中全会以来,集体建设用地的地位日益重要,制度改革也随之进入快车道。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从加快完善现代市场体系出发,明确提出建立城乡统一的建设用地市场,允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。2014年中央一号文件予以细化落实,强调对集体经营性建设用地入市予以引导和规范,突出了改革重点——加快建立集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。2015年中央一号文件进一步要求,建立健全市场交易规则和服务监管机制。2016年中央一号文件则提出建设用地总量和强度双控特别是严格控制集体建设用地规模,并倡导将其用于发展休闲农业和乡村旅游。2017年中央一号文件要求统筹协调推进“三块地”改革。所有这些改革措施和试点为党的十九大报告提出乡村振兴战略作了重要铺垫。2018年中央一号文件更是聚焦乡村振兴战略实施,把深化农村土地制度改革作为强化乡村振兴制度性供给的主要抓手,提出一系列集体建设用地制度改革的任务和目标,为未来立法指明了方向。

  集体经营性建设用地

  自由平等入市,兴业富农

  乡村振兴战略是对新时代我国社会主要矛盾转变的积极回应。城乡发展不平衡是最大的发展不平衡,集体经营性建设用地自由平等入市是城市乡村协调发展的必然要求,这源于土地制度的二元结构。与国有建设用地相比,集体经营性建设用地在权能上残缺不全、在客体范围上有限存量、在入市方式上单一不畅,严重制约农村的发展,客观上使得集体土地征收泛化,造成一系列社会问题。允许集体经营性建设用地自由平等入市是建设城乡一体化土地市场、助推城乡融合发展的必由之路。自由入市意味着由集体依法自主决定是否入市、何时入市以及如何入市;平等意味着集体经营性建设用地除了所有权主体不同于国有建设用地外没有任何不同,也不因所有权主体的不同而在其他方面受到差别对待。

  乡村发展不充分是最大的发展不充分,集体经营性建设用地自由平等入市是农村经济持续发展的必然要求。农业本身的生产以及大农业、休闲观光农业和生态农业等也有对集体建设用地的强烈需求。农业的比较效益低下和产业化发展的现实需求、经济的发展大势都要求因地制宜地发展二三产业,与农业融合发展,保障土地供应。农村对接产业配套、承接产业转移以及大力发展农村新产业新业态,亟须必要的土地供应做支撑和激励。所有这些都对集体经营性建设用地自由平等入市提出迫切要求,存量建设用地要入市盘活,增量建设用地也应放开入市。

作者简介

姓名:耿卓 工作单位:广东外语外贸大学土地法制研究院

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