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“箱式治理” 自治、法治与德治的作用边界与实践效应——以湖北省京山市乡村振兴探索为例
2019年11月19日 15:07 来源:《探索》2019年第5期 作者:陈涛 李华胤 字号

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  作者简介:陈涛,华中师范大学政治科学高等研究院/中国农村研究院博士研究生;李华胤,政治学博士,华中师范大学政治科学高等研究院/中国农村研究院讲师,硕士研究生导师。

 

  摘 要:实现乡村善治需要构建自治、法治与德治相结合的治理体系。自治包含自律与他律两条原则,是法律与道德规则双重约束下的弹性治理,自治、法治、德治互构为一个“三治”结合的“箱式治理”结构。在这其中,法律边界与道德边界规定了有效治理的空间,突破两者的边界为“违法”或“违德”的无效治理。自治在法治与德治所约束的范围内上下位移,形成不同的治理类型。在偏向德治的一方为“德主法辅型自治”,偏向法治的一方为“法主德辅型自治”,居中为典型的“德法均衡型自治”,是最优型治理。推进乡村振兴战略,追求有效治理,应区分失效治理、低效治理与高效治理,赋予乡村善治一定的弹性空间,既要以法治与德治方式促进自治,又要在自治活动中培育深化人们的法治精神与德治观念。

  关键词:“三治”结合;乡村振兴;“箱式治理”

  党的十九大报告指出:“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[1]32这是实现乡村有效治理、推进国家治理现代化的中国方案。为促进乡村振兴、夯实乡村治理根基,2019年6月中央农村工作领导小组办公室等六部委联合启动乡村治理体系建设试点工作,提出要坚持“三治”结合的基本原则,创新自治、法治与德治相结合的有效实现形式。不过,乡村治理实践具有复杂性、系统性,治理结构具有多样性。自治、法治与德治三者有何区别与联系,“三治”结合究竟以何种方式呈现出来,什么样的治理结构更有助于促进有效治理,解决这些问题,需要从理论上进一步深化和拓展。

  1 文献综述与问题提出

  目前,学界关于自治、法治与德治结合的研究,产生了很多具有启发性的理论成果。总体上,“三治”结合有三种理论模式:“三治”合一论、“三治”互嵌论、“三治”组合论。

  1.1 “三治”合一论,即法治与德治围绕自治合为一体,有人将其概括为“一体两翼”[2]的关系

  持此观点的学者多是基于浙江桐乡“三治”合一的治理实践,他们提出德治是基础、法治是保障、自治是目的,以此实现乡村的有效治理。何显明认为,自治是主体,法治和德治是两翼,“三治”合一的关键是要将法治、德治落实到自治上来,“以不断丰富的乡村法治治理和道德文化治理的载体来完善村民自治的运行机制”[3]。徐勇也持类似观点,他提出“自治以体,法德两用”,即以自治激发基层和群众的创造力,以法治合理规范群己界限,以德治强化对共同体的责任[4]。周天勇、卢跃东也认为,创新基层社会治理,首要的是推进德治建设,关键是加强法治保障,目标是提升自治水平[5]。

  1.2 “三治”互嵌论,即自治、法治与德治相互补充与促进,犹如基层社会治理的“三脚架”[6]

  在乡村治理体系中,“德治是柔性约束、法治是刚性约束、自治是内生约束”[7]。向此德认为,“三治”融合是社会治理的“三驾马车”,以法治提升治理硬实力,以德治提升治理软实力,以自治提升治理内生力,三者相辅相成,共同促进基层治理现代化[8]。龙文军认为:“自治是实行社会主义民主的基本要求,法治是建设社会主义现代化的基本要求,德治是传承中国传统文化的基本要求,将三者有机结合起来,构建中国特色社会主义乡村治理体系。”[9]在此基础上,郁建兴提出整体论,他认为“‘三治’各有侧重,有优先次序,但更需要同时发力、交织前进,以便发挥‘三治’结合的‘乘数效应’”[10]。

  1.3 “三治”组合论,即自治、法治与德治以多种形式搭配

  一是单一组合论。自治、法治与德治在不同国家有不同的实现次序,美国是先有自治再有法治,德国、英国则是先有法治后有自治,他们都缺乏德治传统[11]。徐勇提出“寓法于治”[12]193,“将法律制度寓于基层社会治理过程之中,将法律制度条文转化为人们日常生活的实践行为和生活方式,法治社会才有牢固的根基”[12]196。二是两两组合论。“礼法合治”[13]、“德法兼济”[14]、“德法共治”[15]一直是中国治国理政的古老智慧,“对于国家治理来说,单纯的法治或单纯的德治都有局限性,好的国家治理需要法治与德治相结合”[16]。三是三者组合论。就善治的质量和水平而言,单一组合小于两两组合,又小于三者组合。“自治、法治、德治还可以按照各自不同的强度进行组合,功能互补,形成无数的治理方式、无数的治理体系及无数的‘善治类型’。”因此,只能追求“最适宜的善治”,而无法追求“最优善治”[17]。

  综上所述,以上研究对于自治、法治与德治各自的特征与作用以及三者的匹配关系进行了深度考察,“三治”合一论侧重法治、德治对自治的辅助作用,但法律与道德具有不同的治理取向,该论点没有对法治与德治的边界以及治理效应进行深入分析。“三治”互嵌论强调“三治”的整体融合作用,忽视了三者在治理原则、治理边界上的区别,自治作为一种治理方式受到法治与德治两种规则的约束。“三治”组合论更多地考虑在不同时空条件下“三治”的组合次序,但在实际中自治、法治与德治构成一个整体,三者都是乡村治理体系的组成内容,“三治”结合的目标在于促进乡村善治,不能简单拼凑组合来分析。总之,三种理论体系强调“三治”结合,但没有对“三治”的作用边界进行深入探讨。无论是“三治”的有效互嵌、结合或是组合,都不能忽视“三治”的作用边界。

  自治、法治与德治是三种不同属性的治理方式,它们在治理原则和治理取向上相互区别。人兼具理智与情感,社会更是一个复合的道德、法律规则系统。在治理实践中,自治、法治与德治三者既可能相互补充和促进,也可能会相互制约和冲突。因而,我们要审视不同治理方式背后所遵循的治理原则,进而分析三者的治理结构及其所产生的实践效应。也就是说,通过分析自治、法治与德治在治理原则上的区别,透析三者之间的作用边界,构建一个“三治”结合的复合治理结构,进而考察不同类型结构的实践效应及其与乡村有效治理的关系。

  2 “箱式治理”:自治、法治与德治的结构体系

  乡村是一个生产生活空间,同时也是一个治理空间,自治、法治与德治在其内部形成了特定的治理结构。作为三种不同属性的治理方式,考察自治、法治与德治之间的关系,需要透过治理方式的差异,分析其背后所遵循的治理原则。一般而言,自治既需要强制性的法律规范,也需要自愿性的道德规范。“自治必须要在法治的基础上,而德治又必须在法治和自治的基础上。”[11]由此,法治确保法律边界,德治为社会善治提供道德边界,自治活跃在法律边界与道德边界所约束的治理范围中,三者互为补充和制约,构成一个复合的治理框。

  2.1 自治原则:自律与他律

  自治是与他治孪生的概念,从自治的原则来看,自治是在他律约束之下的自律治理。戴维·赫尔德提出“自治原则”的概念,认为“特定的政治框架形成并限制着个人可利用的机会,在这个框架范围内,个人应该享有平等的权利,因而承担同等的义务;这就是说,只要他们不用这种框架来否定别人的权利,那么,他们在决定自己的生活条件时就应该是自由和平等的”[18]384。即是说,自治不是随性的自我治理,它受到特定政治框架的约束。自治包含四个前提条件:一是每个人享有平等的自治权利;二是自治的机会与责任是对等的;三是自由参与民主决策;四是法律规则的确认和保护。在这里,自治原则具有两个原则,一方面是他律原则,即法律对于个人权利与义务确认之下的合法自治,这是自治的外部约束。另一方面,自主治理还强调个人的自律行动,个人的道德责任不可或缺,这是自治的内生约束。可以说,自治受到内部规范(自律)与外部规范(他律)的双重约束。

  在中国,乡村自治是长期以来形成的历史传统,这既根源于乡土社会的内生需求,也是国家治理简约性的制度安排。关于中国传统乡村自治的范式与原则,闻钧天认为是“专制政府与放任农民”[19]49,费孝通提出“双轨政治”[20]275与“差序格局”[20]23。徐勇认为“家户制”[21]30是中国的本源性制度传统,家户“刚性”与“弹性”双重治理逻辑,使得“家国同构”成为中国国家治理的基本底色[22]。这均表明,乡村自治会不同程度受到国家、宗族、家庭伦理以及农民性情等因素的内外制约。伴随着现代国家建构,国家对乡村社会的控制逐步深入。直至人民公社体制解体以后,为适应农村社会自身的治理需要,村民自治制度逐步建立起来,并最终在法律层面得以确认。可以说,村民自治既是农民的自发创造和内生需求,也是国家的制度安排和外部规范,是内外共生的治理结果。

  2.2 治理方式:德治与法治

  自治内涵的自律与他律两条原则,需要通过具体的治理规则才能够实现。“法是他律,德是自律。”[23]567自律原则是行动者基于道德准则的柔性约束,其治理取向在于激励行善,它所对应的治理方式是德治。在实际中,它以道德的力量实现内化于心、外化于行的治理效果。与之相反,他律原则是行动者迫于法律规范的强制约束,其治理取向在于抑制行恶,它所对应的是法治,实际以法律为准绳对违法者实施惩罚。“对一个国家的治理来说,法治和德治,从来都是相辅相成、相互促进的。二者缺一不可,也不可偏废。”[23]200德治守卫道德边界,突破了道德边界就构成“违德”。法治守卫着法律边界,突破了法律边界便构成“违法”。

  黑格尔在分析传统中国时指出,中国纯粹建立在一种道德的结合上,国家的特性便是客观的‘家庭孝敬’”[24]122。他认为,在传统的王朝时期,“皇帝犹如严父”,治国如治家,依据道德义务施行治理。韦伯也认为中国是一个家产制国家,“那些通过了测验并受过相应文学教育的成员,则会成为家庭、宗族和乡村的礼法事务顾问”[25]954。他们都看到了中国礼俗社会的一面,道德伦理是重要的治理规范。费正清在《美国和中国》中提出,中国的法律起源于对“天理”的观念,“统治者是以懿行美德而不是法律来影响百姓的”,对于文明人“毋须绳之以法”,对于不尊教化的人“才需要实施惩罚而使其慑服”[26]109。所谓“正明赏罚”“国有国法、家有家规”“法礼兼济”,这是中国治国理政的传统智慧。因此,习近平总书记指出,“法律是成文的道德,道德是内心的法律,法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用”[27]116。在当前历史条件下,“必须坚持依法治国和以德治国相结合,使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰,推进国家治理体系和治理能力现代化”[27]133。

  2.3 “箱式治理”:“三治”结合的结构体系

  自治是在他律原则约束下的自律治理。法律为自治的他律原则,道德为自治的自律原则。即是说,自治无法脱离法治与德治而存在,三者并非独立互嵌的关系,“三治”结合也不是要将三者毫无区别地融在一起,而是发挥法治、德治的功能促进自治,以实现有效治理。概言之,自治是在法治底线与德治顶线双重约束下的治理。自治、法治与德治三者结合,构成如图1所示的“箱式治理”结构。通过这个结构图,可以直观地表示自治、法治与德治三个变量所组成的治理体系,并依据不同的治理结构划分出不同的治理类型。

  图1 自治、法治与德治相结合的“箱式治理”结构

  其一,在箱式结构中有两条作用边界与两种治理方式。法治底线(n)以法律为基础,它规定法律边界,具有他律性特征。德治顶线(m)以道德为基础,它规定了道德的边界,具有自律性特征。异常值M'与N'分别超越了道德和法律的边界,M'意味着“违德”,N'意味着“违法”。同时,线段MN表示由德治与法治所约束的自治全距,它说明自治具有一定弹性空间。也就是说,自治事务不仅可以用法治方式去解决,也可以用德治方式去解决。

  其二,虚线四边形ABCD为自治框,它在n线与m线所约束的治理范围内上下位移,反应了道德约束(自律)与法律约束(他律)两条自治原则,也表明自治的自主性。同时,自治线(l)是与治理全距(MN)的交点为中点(O),其意义在于区分治理类型:当自治框骑缝自治线(l),若趋于M点为“德主法辅型自治”,若趋于N点为“法主德辅型自治”;当自治线(l)将自治框上下平分,则达成了“德法均衡型自治”,也即“三治”结合的典型形态。

  3 “箱式治理”的实践图景:

  以京山市乡村振兴创新探索为例

  建立由自治、法治与德治三者所构成的“箱式治理”结构,其现实指向在于,需要完整把握自治所内蕴的两条原则,均衡发挥自律与他律的双向约束作用,注重将现代治理理念、手段和传统治理资源相结合,促进乡村有效治理。“箱式治理”结构对于当前基层治理的实践图景具有一定解释意义,本文的经验材料源于湖北省京山市基层治理创新的改革实践。自2016年以来,该市以系统改革路径引领乡村振兴,深入推进乡村治理创新,探索实施“信访代理”“善行银行”与“湾长理事”,注重发挥法律与道德两种治理规则的作用,结合法治与德治促进自治,健全“三治”结合的基层治理体系,产生了良好的治理效应。

  3.1 引入法律与积分制度,拓展乡村治理规则

  从治理遵循的规则来看,一种是基于法律的外生性约束,一种是基于道德的内生性约束。在传统乡村自治过程中,主要是村规民约、道德伦理在发挥约束作用。在新的时代条件下,乡村社会结构日趋复杂,仅仅依靠传统自治规则无法有效化解利益矛盾。因此,在发挥内生规则约束的基础上,还需要引入外生性的法律规则,以解决仅靠道德规则无法解决的矛盾。京山市注重发挥法律与道德这两种规则的作用,拓展了乡村治理规则的原有内涵。

  一方面,以法律规则化解社会矛盾。京山市注重用法治思维和方式处理信访问题。其一,技术革新凸显法治理念。该市依托互联网技术建立信访代理平台,从源头上对信访案件分流,将涉法、涉诉、涉访事项逐一分类,再转交相应部门处理。其二,方式改进体现法治思维。该市探索让律师顾问参与信访代理工作,并注重将信访工作与平安村、和谐社区、文明单位创建相结合,将其打造成为提升社会法治水平的特色平台。其三,流程办理彰显法治精神。信访案件严格按照“登记受理、调查处理、办理答复、上网归档”四项程序办理,通过线上平台实现对信访案件办理进展的全程监督,以此确保信访流程的规范化与法治化。

  另一方面,为发挥道德的激励功能,该市在乡村治理中引入积分管理,将个人行为管理与乡村社会治理相结合。积分管理是一种行为管理,通过道德激励影响人的行为。其一,多样化的积分对象。除了个人、家庭和单位三类基本积分对象,各个村(社区)能因地调整。例如,钟鼓楼社区内个体商铺多、退休老党员多,自主增设了个体商户、党员干部两类积分对象。其二,差别化的积分标准。政府制定的积分标准涉及社会治安、公益美德和村(社区)建设等3大类78个子项,不同类型的村(社区)还可以根据实际情况进行修订,如高岭村尝试将秸秆禁烧、美丽乡村建设工作纳入积分标准当中。其三,便捷化的积分方式。京山市注重创新积分申报方式,可以用微信、电话、QQ等多种方法自行申报,方便人们“随处可积、随时可积、随手可积”,真正将积分管理融入村庄(社区)治理。

  3.2 结合法治信访与德治积分,丰富乡村治理方式

  自治规则只有依赖于具体的治理方式才能有效实现。在乡村社会中,有的事情适宜运用法治的方式来解决,有的事情则适宜运用德治方式来解决,德治与法治是促进乡村有效治理的两大方式,两者不可偏废。京山市探索实行信访代理制,以法治方式将社会矛盾化解于法律边界之内,又通过善行银行的德治积分激励人们参与,丰富了“三治”结合的乡村治理方式。

  一方面,创新信访代理。信访是重要的民意表达途径,以此防“违法”于未然,将社会矛盾疏解于法律边界之内。京山市通过打通部门间职能壁垒,整合接访职能,横向协同代理,有效提升了矛盾的回应速度。一是依据职能分责代理。市信访代理中心和乡信访代理站收到信访事项之后,会依据部门职责进行事项分派,避免了信访案件的存积问题。在村庄层面,根据信访代理员的专长和性格进行分工,民生、环保、保障、扶贫等各类信访案件都由专人专责专代。二是由多部门会商代理。凡是处理涉及跨领域的疑难杂案,则由市信访代理中心主任、乡镇领导和村支书逐级协调,由主体责任单位牵头,多部门集中会商进行解决。

  另一方面,创新德治积分兑换方式。只有积分有效变现才能形成持续的激励动力。各辖区根据实际情况,密切联系群众生活,探索出了多种积分兑换模式。一是积分变福利。在退休老干部、老职工、老党员多的村(社区),为积分靠前的人免费体检、兑换公交IC卡、授予锦旗等。二是积分变折扣。在商业社区结合年轻人对房屋租赁、求职招聘、商家优惠的需求,通过微信群发布信息,招募商家入住,让积分变为购物的折扣优惠。三是积分变分红。针对集体资产较多的村(社区),当地结合集体资产股份权能改革工作,鼓励以积分兑股份分红。例如,东关社区每年提取5%的集体股红利,按50%、30%、20%的比例依次奖励积分排在前三名的股东。四是积分变信用。将积分兑换与金融扶贫工作相结合,如四岭村通过开具“积分信用证明”,为本村的两户贫困户争取到了5万元的扶贫资金支持。

  3.3 自治、法治与德治相结合,提升乡村治理效果

  在法律与道德所约束的治理结构中,推进法治与德治有助于拓展自治的弹性空间。也就是说,以法治与德治促进自治,建立“三治”结合的治理体系,能够整体提升乡村治理的效果。京山市通过创新信访代理与积分管理,畅通了利益表达,激活了自治参与,促进了乡村善治。同时,又探索实行湾落自治,通过湾长理事巩固并提升法治信访与德治积分的实践效果。

  首先,京山市探索实施法治信访,畅通了利益表达途径,降低了信访治理成本,提升了乡村治理效率。一是确保信访工作步入有序轨道。该市将信访工作窗口延伸至群众家门口,干部变被动应付为主动代理,部门从一家独办到集中联办,提高了信访服务效率。这使得信访人更加理性,从源头上根治违法上访问题。二是法治信访维护了群众合法权益。“接访是交心,大事小事都能说;上访是会友,有事无事欢迎来。”村庄的信访代理员主动对上访人进行心理疏导,使得利益表达更畅通,对群众诉求回应更及时,信访矛盾迎刃而解。三是信访代理制的落实助推了乡村治理提速增效。京山市建立横向到边、纵向到底的信访代理网络,通过源头分流、差别处理、全程督促等方式,既节约了治理成本,也提高了治理效率。通过湾、村、镇、县梯级代理,让矛盾能够逐级消解。2017年全县由湾长参与的纠纷调处达2万余件,调处成功率高达97.10%,将80%的矛盾直接化解在自然湾落里。

  其次,京山市通过实行德治积分,规范了个人行为,激活了公共参与,创新了自治规则,推进了乡村善治的长效化发展。一是德治积分有效规范了个人言行。京山市坚持“以奖励为主”的原则,为主动参与环境保洁、维护治安等善举加分,积极引导居民规范其个人行为。二是德治积分有效激活了居民参与。积分管理为居民提供了参与乡村治理的载体,个人、家庭、商户、企业、单位等都能参与自治。随着积分制的推广,居民对村庄事务的参与态度更主动,参与程度更深,参与能力也更强,达到了“人人能参与、人人想参与、人人会参与”的自治效果。三是德治积分建立了长效的自治规则。积分管理转变了唯文本式的考核和空头支票式的奖励,通过数据指标实现了道德量化。同时,德治积分也有效培养了人们的程序意识、契约意识和规则意识,增强了个人的社会价值判断能力,营造了良好的治理环境。

  最后,京山市还通过创新湾落自治,促进法治与德治。由于行政村规模大、行政任务重,法治信访与德治积分仅仅在村庄层面难以落实,为此,京山市利用自然湾规模适度、传统延续、利益相连的优势,探索在行政村之下实行湾落自治。由村民自主选举产生湾长,湾长通过参加“碰头会”“湾落会”与“邻户会”,发挥上下对接沟通,调节信访矛盾,促进德治建设的作用。具体而言,一是湾长定期参加“村两委”组织的“碰头会”,收集与反映民情,传达政策,协商决策,由此形成一种便捷、高效和持续的村庄代议机制。二是湾长作为信访代理信息员,具有人头熟、信息灵、情况明的优势。通过召开由户代表参加的“湾落会”,将湾落纠纷及时化解在源头。三是湾长在年龄大、原则强、威望高的村庄“五老”的协助下,组织各家庭的家长召开形式灵活的“邻户会”,组织邻里间的红白事、农事互帮互助,化解邻里纠纷,结合德治积分制度,激励村民参与湾落事务,促进乡风文明建设。

  4 “箱式治理”的效应:

  失效、低效与高效

  京山市推进法治信访、德治积分与湾落自治“三治”结合的治理实践,通过信访代理制兜住法治底线,以积分制管理提升德治水平,以湾长理事制拓展自治空间,兼顾法律约束与道德约束两条自治原则,形成自律与他律相结合的双原则自治模式,取得了良好的治理成效。但是,法律与道德作为两种自治“元制度”(1),它们在乡村治理中并不总是均衡的。两者的不同关系会形成多种治理形态,并产生不同的实践效应。“在不同历史时期,经济社会基础不同,治理思维、治理方式不一样,效果也不同。”“‘德礼’与‘刑罚’构成中国古代国家治理的元制度。”[28]56不过,“礼法不是简单的结合,而是由高有低,有轻重”[28]54。即礼法并用、礼高法低、德主刑辅,这是古代国家治理的制度起点。

  在“三治”结合的箱式治理中,依据自律与他律两种自治原则的次序,可以组合成多种治理形态。一是单原则自治,包括以自律为基础的“道德自治”,以及以法律规范为基础的“法律自治”。不过,单原则自治只是理论上的假设,在当下的治理实践中,几乎不可能单靠道德或法律规则实施行为规范,更多地还是在两种原则结合下的治理,也就是双原则自治。在双原则约束下,可能是道德自律强于法律规范的“德主法辅型自治”,还可能是法律规范强于道德自律的“法主德辅型自治”,也可能是两者达成平衡的“德法均衡型自治”。以上的几类治理形式具有不同的边界约束与治理成本,它们在实践效应上也相互区别。

  4.1 作用边界:有效治理与失效治理

  “三治”结合的目标是实现有效治理,这是乡村治理的基本要求。有效治理是相对无效治理而言的,衡量实践效应首先要明确作用边界。在“箱式治理”中,法律底线与道德顶线共同构成自治的边界约束,是有效治理与失效治理的分界线。也就是说,在边界约束内的治理才是有效治理,逾越道德与法律边界的治理为失效治理。这也是京山协同推进三项治理创新的原因所在,若单独推进湾落自治,既解决不了村中的上访矛盾,也无法激活自治的活力。之所以要明确自治的边界约束,其意义在于:一方面,通过法律规范判定“合法”与“非法”,运用道德自律来判别“合德”与“违德”。如果突破了法律底线便构成“违法”,突破了道德底线则构成“违德”。另一方面,不同治理形式的作用边界不同。“道德自治”的边界是道德,“法律自治”的边界是法律,因为可能存在“合德却违法”或“合法却违德”的矛盾情况,所以其约束作用相对有限。不同于单原则自治,双原则自治具有道德与法律两条作用边界,在其所约束的治理空间内“合法也合德”,因而它的约束作用相对更强,更可能是有效治理。

  4.2 实践效应:高效治理与低效治理

  从实践效应来看,有效治理还存在效应高低的差别,既存在高效治理,也存在低效治理,且两者都属于有效治理的范畴。在“箱式治理”中依据自治线来判别治理类型,即自治、法治与德治的组合状况,它们在治理成本上的差异会导致实践效应也各不相同。其一,在“德法均衡型自治”情况下,自治线将自治框上下平分,德治与法治在此达成均衡,自律与他律原则同等发挥作用,德法兼治的治理成本较低,并产生了较大的实践效应,因而是理想的高效治理;其二,当自治框偏离自治线,在靠近德治的一边为“德主法辅型自治”,此时道德比法律的作用更大,自律多于他律,即古代中国礼高法低式的治理。反之,当治理结构趋于法治一边时为“法主德辅型自治”,法律较道德更重要,他律多于自律,即重法轻礼式的治理。后两者的治理成本都相对较高,因而其实践效应一般。不同区域的历史文化传统与社会发展程度各异,因而适宜的治理类型也不相同,在少数民族地区或封闭的传统山区更适合“德主法辅型自治”,而在沿海开放地区可能更适合“法主德辅型自治”。湖北京山注重发挥德治与法治的均衡效应,通过信访代理抑制违法上访,以善行积分来激励道德风尚,发挥正向约束与反向约束两方面的作用,有效降低了治理成本,因而是相对高效的治理。如表1所示,综上三种治理形式在治理原则与主导治理方式上相互区别,由此产生了实践效应的差别。

  表1 “箱式治理”的治理类型与效应

  4.3 治理弹性:有效治理的区间

  构建自治、法治与德治相结合的治理体系,其目的在于实现乡村善治。善治是国家治理的理想状态,受国家与社会双重因素影响。法治是基于国家法律原则的他律性治理,它是社会的底线。德治则是社会基于道德原则的自律性治理,它是社会的顶线。在京山市的治理实践中,在村—湾—家三级治理单元中,村干部、湾长及家长兼具有信访代理与德治积分的双重角色,因而能灵活运用法律与道德手段。通过“碰头会”“湾落会”和“邻户会”进行治理,增强了乡村治理的弹性。法治与德治形塑了治理空间,其中法德均衡型自治是相对高效的治理。不过,“善治类型多样,实现途径多种”[17]32-38。最优治理只是理想的状态,社会治理有复杂的面向。自治更多的时候活跃在“箱式治理”中,法治与德治的全距构成其弹性空间。因此,推进乡村振兴战略,实现自治、法治与德治结合的有效治理,应注意到在“箱式治理”中失效、低效与高效治理的差别,并赋予乡村善治一定的弹性空间。

  5 结论与讨论

  进入新时代,推进基层治理现代化,实现乡村社会善治,要求建立自治、法治与德治相结合的治理体系。从三者间的关系来看,道德与法律构成自治的边界,自治需要通过法治与德治方式去落实。“法治与德治的最核心内涵都是规则之治”[29],自治包含自律与他律两条自治原则,它是法律与道德规则约束下的弹性治理,三者互构成为“箱式治理”结构。它也体现在国家的治理实践当中。村民自治首先以《宪法》与《村民委员会组织法》为依据,自治是在法律边界内的治理。同时,村民自治又是群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的制度,作为一种自律性活动,它也受到社会主义核心价值观、村规民约和家庭伦理等道德规则约束,尤其是在法律力所不及或治理成本很高的情况下,自治更离不开德治规范。因而,在法治与德治所约束的范围内,自治会形成不同的治理类型与实践效应,这也是一种弹性的治理模式。

  在“箱式治理”结构中,法治与德治共同约束着自治空间,自治反过来又促进法治与德治的实现,“三治”结合旨在实现乡村善治。促进乡村全面振兴,夯实国家治理的乡村根基,迫切需要健全自治、法治与德治相结合的乡村治理体系,进一步优化治理理念、治理规则、治理方式与治理主体。从湖北京山市基层治理创新的地方经验中可以得到启示,推进有效治理,需要完整把握自律与他律两条自治原则,注重将现代治理理念、手段和传统治理资源相结合,如引入法律与行为积分制度,挖掘乡村传统的村规家训,拓展乡村治理规则。通过寓法于治、寓德于治,丰富自治形式。当然,任何治理方式都依托于特定的治理主体,因而需要进一步加强基层党组织建设,并将乡贤、“五老”(老党员、老干部、老劳模、老退伍军人、老教师)等社区力量吸纳进村庄治理过程,在开展具体的自治活动的过程中,培育并深化人们的现代法律精神与道德文明理念。

  参考文献:

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  注释:

  (1)刘建民提出,所谓元制度,就是制度设计中的第一原理,是所有制度设计的起点。

作者简介

姓名:陈涛 李华胤 工作单位:

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