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现代科技的行政监管:以基因编辑婴儿为例
2020年05月21日 11:24 来源:《理论与改革》2020年第3期 作者:任剑涛 字号

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  【摘 要】 随着贺建奎被科以刑责,基因编辑婴儿的争端,在法律上可以说是尘埃落定了。但贺建奎开展的“科学研究”与“技术试验”所触及的科学技术伦理问题,以及相关行动的行政监管问题,依然需要深入讨论。这一方面是因为中国科学技术的迅猛发展,让人们不能不高度担忧中国能否有效管控科技风险的问题;另一方面也是因为科技人员的相关尝试,似乎已经脱离了法律、行政与伦理的约束,变成一匹脱缰野马。前者是预应性思考,后者是现实性考量。贺建奎事件给国人一个提醒:在一个无神论环境中,法律、行政与伦理对科技疾速发展的有力支持和有效约束,已经成为一个需要紧迫应对的重大问题。

  【关键词】 生命科学;基因编辑;行政监管;科学伦理

  作者简介:任剑涛(1962-),男(汉),四川苍溪人,清华大学社会科学学院政治学系教授,教育部“长江学者”特聘教授,主要研究方向:政治哲学、西方政治思想史、中国政治以及当代中国政府与政治。

  当下,生命科学的发展迅速而有力地推动了生物医学工程的进步。但是,随之而来的巨大风险,促使人们进行应急性的探究,以求启动法律、行政、社会和伦理的力量,有力支持并规范生命科学和生物医学工程的健康发展。其中,贺建奎事件可以说具有典型性。这不仅是因为贺建奎事件触发了基因研究与基因剪辑技术的直接风险,暴露出行政部门对相关研究与技术风险监管的巨大漏洞,还折射出中国法律对相关行动惩治的条规缺失。在事件发生当时,由于事件的敏感性而无法深入讨论。在贺建奎被刑事处罚以后,大致可以成为反思的事件。法律与伦理的责任,是贺建奎事件中的两个重要论题。但笔者在此试图集中于行政监管视角,对贺建奎及其相类行动的行政监管问题进行分析。这里的行政监管,取的是广义概念,即包括学校、企业与政府三类机构的行政监管,而不取狭义的政府行政管理定义。从这个视角对贺建奎事件的探究,自然不仅仅是针对尘埃落定的贺建奎事件本身,而更为广泛地着意于当下高风险的前沿科技研究。

  一、贺建奎事件逆溯

  2019年12月30日,南方科技大学副教授贺建奎“基因编辑婴儿”案,经深圳市南山区人民法院审理,一审判处贺建奎三年有期徒刑,并处罚金300万元。罪因是非法实施以生殖为目的的人类胚胎基因编辑和生殖医疗活动,归罪为非法行医罪。法院的判决指出:“被告人未取得医生执业资格,追名逐利,故意违反国家有关科研和医疗管理规定,逾越科研和医学伦理道德底线,贸然将基因编辑技术应用于人类辅助生殖医疗,扰乱医疗管理秩序,情节严重,其行为已构成非法行医罪。”[1]一年多前引起整个世界轰动的贺建奎基因编辑婴儿事件,算是以法律的方式宣告了处理结果。

  回顾一年前的贺建奎基因编辑婴儿事件是必要的。因为这样才足以捋清整个事件的脉络,并凸显需要探讨的那些紧迫而重大的问题。循着媒体报道提供的线索,我们可以重组起贺建奎事件的大致全貌。2018年11月26日,人民网发布了一条轰动性的新闻:南方科技大学的贺建奎副教授在第二届国际人类基因组编辑峰会召开前一天宣布,一对名为露露和娜娜的基因编辑婴儿已经诞生,这一试验由他主导的研究团队完成。这一宣布,是以颇为自豪的口吻展现给世人的。①网上言论一时也出现了中国生命科学又一次领先世界的自得评论。

  但好景不长。仅过了三个小时,自然科学界、人文社会科学领域的专家就发出强大的质疑声音。一百多位专家发布了共同声明,对贺建奎这一行为加以强烈谴责,并且要求对贺建奎本人及相关部门启动追责程序。[2]专家声明指出:“‘CRISPR基因编辑技术准确性及其带来的脱靶效应科学界内部争议很大,在得到大家严格进一步检验之前直接进行人胚胎改造并试图产生婴儿的任何尝试都存在巨大风险。而科学上此项技术早就可以做,没有任何创新及科学价值,但是全球的生物医学科学家们不去做、不敢做,就是因为脱靶的不确定性、其他巨大风险以及更重要的伦理及其长远而深刻的社会影响。’上百名中国学者认为,该事件对于中国科学,尤其是生物医学研究领域在全球的声誉和发展都是巨大的打击,对中国绝大多数勤勤恳恳科研创新又坚守科学家道德底线的学者们是极为不公平的。他们呼吁,相关监管部门及研究相关单位一定要迅速立法严格监管,并对此事件做出全面调查及处理,并及时对公众公布后续信息。”[3]人民网迅速撤下相关报道。贺建奎供职单位南方科技大学跟着发表不知情声明且对之进行谴责。明确指出:“一、此项研究工作为贺建奎副教授在校外开展,未向学校和所在生物系报告,学校和生物系对此不知情;二、对于贺建奎副教授将基因编辑技术用于人体胚胎研究,生物系学术委员会认为其严重违背了学术伦理和学术规范;三、南方科技大学严格要求科学研究遵照国家法律法规,尊重和遵守国际学术伦理、学术规范。我校将立即聘请权威专家成立独立委员会,进行深入调查,待调查之后公布相关信息。”[4]相关医院也撇清关系。据报道,“涉事医院深圳和美妇儿科医院总经理程珍就基因编辑婴儿事件回应称医院怀疑贺建奎报告作假,医院与贺建奎没有任何联系,已经向警方报案”。[5]深圳市与广东省也随之启动了调查程序。科技部、中国科协、中国科学院先后回应贺建奎基因编辑婴儿事件,明确表示反对。[6]

  广东方面的调查组迅速查明,“2016年6月开始,贺建奎私自组织包括境外人员参加的项目团队,蓄意逃避监管,使用安全性、有效性不确切的技术,实施国家明令禁止的以生殖为目的的人类胚胎基因编辑活动。2017年3月至2018年11月,贺建奎通过他人伪造伦理审查书,招募8对夫妇志愿者(艾滋病病毒抗体男方阳性、女方阴性)参与试验。为规避艾滋病病毒携带者不得实施辅助生殖的相关规定,策划他人顶替志愿者验血,指使个别从业人员违规在人类胚胎上进行基因编辑并植入母体,最终有2名志愿者怀孕,其中1名已生下双胞胎女婴‘露露’‘娜娜’,另1名在怀孕中。其余6对志愿者有1对中途退出试验,另外5对均未受孕。该行为严重违背伦理道德和科研诚信,严重违反国家有关规定,在国内外造成恶劣影响”。[7]因此将依法依规对贺建奎等涉事人员进行严肃处理。贺建奎基因编辑婴儿一事浮出水面,国人的兴奋感尚未充分释放,就被普遍的谴责声音压下去。这着实让人心生一种乘坐过山车的巨大起伏感。如前所述,经一年余的调查、审理,终于以贺建奎被处以刑事责任暂告一段落。

  基因编辑技术,是当代生命科学工程的前沿技术。“基因组编辑是对一个生物体完整的遗传物质——基因进行精确添加、删除和改变的强大新工具。”[8]只要是基因编辑技术,因为其尝试改变生物体完整的遗传物质,就是具有再大的利好,也同时必然存在对等的风险。贺建奎基因编辑婴儿的技术就是一把双刃剑:它有望让该技术编辑过基因的孩子避免一些先天性的严重疾病——如贺建奎以基因编辑方式让露露和娜娜免于艾滋病遗传,但它也可能影响人类基因筛选机制,对人类发生不可预期的影响;同时,这一技术还可以用来创造“完美人类”“特殊人类”甚至“超级人类”。因此,在世界范围内,基因编辑一直没有直接运用到人的身上。而且,科学界认为,把基因编辑技术应用到人类,既必须改进相关技术,防止“脱靶”的出现,还必须经过严格的伦理审查。这是科学界对基因编辑婴儿技术所上的双保险,也是该技术更为先进的欧美国家尚未将该技术实际运用于人体的缘故。“临床研究与基础研究不同,涉及干预人类对象。在美国和大多数具有健全监管体系的国家里,潜在的临床应用必须经历监管的研究阶段才能普遍用于医疗。针对个体细胞基因组编辑的临床应用只影响到患者,类似于现有的使用基因治疗手段来治疗和预防疾病,不影响后代。相比之下,种系的干预是旨在改变基因组的方式,这不仅将影响孩子,也可能会影响其中的一些后代。”[9]贺建奎所做的正是后者。经基因编辑的婴儿,究竟会对后代、乃至于人类基因产生什么影响,这是难以预测的。此事无疑是一个风险高企的“科学狂人”之举。

  根据报道,贺建奎的研究团队着手进行基因编辑婴儿的试验,似乎手持相关医院的伦理委员会批准的申请书,还有来自科创委的经费支持。但后续报道出现翻转,事情变得扑朔迷离。有媒体追溯基因编辑技术在中国的疾速发展,发现相关高校与医院此前就批准过相关研究项目,只不过都比贺建奎直接将基因编辑技术用于新生儿要显得保守。但相关研究的批准,可能让贺建奎感到鼓舞。尤其是此前有关研究主导者以人类胚胎基因编辑技术列入《自然》的年度十大人物,[10]无疑给贺建奎抢占基因编辑婴儿的人体试验以巨大刺激。

  对贺建奎团队的试验,生命科学与医学领域的伦理争议将会持续。但如此具有争议的试验,之所以能够开展起来,原因究竟何在?责任应该完全由贺建奎承担吗?还是有更复杂的责任机制需要揭示?进而是否有更为深层的道理需要探究?答案是再明显不过的了。责任机制肯定是复杂的,更为深层的道理必须进行探究。但相对而言,在法律紧急补漏、伦理审查迅即跟进的同时,大学、企业、政府部门的行政监管必须迅速行动起来,明确肩负起自己的监管责任。这是科技迅猛发展的当下中国,必须及时补上的公共管理一课。需要指出的是,审视贺建奎事件还可以有一个宗教维度。如果在宗教机构普遍介入公共事务的国度,宗教信仰因素对规范生物医学工程的作用,有目共睹。但因为中国的宗教机构甚少介入公共事务,而中国社会普遍被视为一个无神论社会,因此,宗教维度的审视就缺少现实支撑条件。在一个无神论环境中,法律、伦理、行政三个角度,便成为审度贺建奎事件的关联视角。

  二、高风险科技的内部行政监管

  让基因编辑婴儿顺利降生,贺建奎缺乏对风险性研究项目的伦理省思,应该是最直接的导因。这证明中国从事高风险的前沿科技研究的从业人员在科技伦理上的素质亟待提高。相对于科研人员的个人素质而言,法律、组织、社会、政府都需要提高对科技关注和管控的能力,以改变法律存在真空、组织责任不明、社会约束乏力、政府监管缺位的情况。从法律方面来看,贺建奎最后被以非法行医罪科刑,就不是直接针对他犯险从事基因编辑婴儿的“科学”研究的行动。而相关立法的跟进,似乎未见下文。这证明中国针对高风险科技研究的法治建设还需要加快步伐。从社会公众的角度看,由于高风险的科学技术研究,公众大都只能隔岸观火,不具备专业判断能力,只能寄希望于专业人士之间的信息披露与伦理审查。在这方面需要高度关注的一个问题是,由于中国公众长期强烈期待自己国家科学技术研究上的重大突破,而且对科技的一些微突破都感到欢欣鼓舞甚至欣喜若狂,这无形中鼓励了像贺建奎这样的“科学狂人”敢冒天下之大不韪,从事风险尚不可控的科技活动。

  从公共管理的视角看,高风险的科技探索,行政监管责任更为直接和重要。现代公共管理,不单是指公共部门即政府的行政管理,也包括私营机构如公司、大学围绕公正与效率目标实施的行政管理。①从贺建奎归属机构的视角看,他供职的大学机构、介入的公司行为,都需要从行政监管的视角加以审视,以明确其应担负而未担负的公司行政与大学行政的监管责任。这是前置的现代机构的行政管理问题。所谓前置,指的是这些机构的行政管理到位与否,直接决定机构从业人员和组织机构本身是否合法、合规的行为。而政府机构履行行政管理职责,相对而言则是后置的责任。因为政府机构并不可能直接且全方位监管所有机构及其从业人员的日常行为。政府机构更多依赖的是法律手段、行政规则和行政监察手段。尽管这些手段的直接性不如公司、大学机构的日常性。在贺建奎无视科学研究伦理从事基因编辑婴儿试验的过程中,大学实验室、生物科技公司和医院必须担负相应的监管责任。但三类机构与相关政府行政监管部门的缺位,一定存在促使人们索问的监管盲点。在机构和政府监管责任方面,三个层次递进的行政监管问题应该正视:一是具体机构的内部行政监管问题,这是一个取决于公司与大学机构自身管理机制到位与否的直接监管。二是政府具体机构即相关行政主管部门的监管问题,这是一个在机构与政府边际上的监管机制。三是整个政府体系的行政监管问题,这是一个政府监管体制行使的监管职能安排。

  对此,可以先从直接涉事的三类机构的内部行政监管说起。南方科技大学的贺建奎实验室是直接从事相关研究的机构,尽管他在直接进行基因编辑婴儿试验的时段中,办理了停职手续,但除了特定时段之外,他都是以南方科技大学副教授的身份行事的。因此,贺建奎直接供职的南方科技大学生物系,负有不可推卸的行政监管与督导责任。这不是基因编辑婴儿出生后由该校生物系学术委员会发一纸声明就可以卸责的。与此相关,南方科技大学作为一家力图占据前沿科技舞台的技术类大学,应当对大学相关研究的伦理风险有一个系统预估,并且采取有力的学校整体管理举措,防止风险过大、至少是风险难以预期的研究项目陷入失控的状态。从目前报道看,南方科技大学似乎并没有预估校内院系风险性研究项目的行政管理举措。结合相关研究项目的审批情况与研究进展来看,国内大学行政管理部门似乎对基因编辑技术运用于人体都明显缺乏行政警觉。相反,大学行政主管部门倒是表现出一种鼓励前沿研究的乐观其成态度。毫无疑问,对基因编辑婴儿的风险失察,大学行政监管部门负有不可推卸的责任。

  在中国大学万马争过“一流”桥的当下,各个高校使出浑身解数,努力提升自身的科研实力,力求跻身世界前沿科研阵地。这是令人鼓舞的大学发展景象。但不可忽视出现的一些科研乱象。尤其在居于连接科学研究、技术开发、商业利用关键地位的生物技术领域,更是出现科学家一身三任的现象。这不在少数,不免让人担忧他们分身乏术可能引发的种种风险——在研究不到位的情况下就忙于运用,在技术不成熟的情况下就急于投融资进行商业推广,完全将科学研究伦理、技术运用道德、大学社会责任抛在脑后。可见,大学行政监管部门不仅需要以高度清醒的理性精神审批核准机构的发展战略,也需要审慎对待大学各部门,尤其是给社会带来不可预期风险的技术院系的科学研究工作与技术推广工作。在制度上,大学应当在院系两个层面建立相互知情和制约的学术伦理审查机制,将科学研究与技术开发的风险控制在教室或实验室内。尤其在中国缺乏深厚的科学传统,近代以来又将科学技术视为国家复兴的强有力工具[11]的背景下,这种极易将科学技术彻底工具化的氛围,更加需要大学和科研机构审慎对待机构从业人员的科学研究与技术开发。如果说大学的行政管理发挥着一般的监管作用,那么,对大学内部的科学技术类系科、尤其是那些高风险的科技专业的系科,更需要强化监管相关基础研究,严防技术开发的风险。

  就生物技术公司及其监管来看,贺建奎在大学供职之外,创办了深圳市瀚海基因生物科技有限公司,据报他还是因合生物科技有限公司等五家公司的法人代表。但在贺建奎公布自己基因编辑婴儿降生的新闻以后,无论是瀚海还是因合生物,都先后发表声明称自己与基因编辑婴儿全无关系。①由此可知,贺建奎开办的公司,根本就没有约束他行为的相关行政规制。可以设想,他在南方科技大学停职期间,应当由其所在公司规范他的行为。只有当其行为不受公司行政规则的规范,他才可能违背科研伦理,从事基因编辑婴儿的试验。大学与公司失于监管,就让贺建奎完全成为一个不受规则控制的自由人,于是他既不向大学的行政规制负责,也不受制于所在公司的行政规章。一个完全处在组织行政规制之外的人,可以放胆行事。贺建奎成为一个“科技狂人”,也就不意外了。

  就相关使用风险性技术的机构如医院而言,贺建奎的基因编辑婴儿是在深圳和美妇儿科医院促成下出世的。这所医院,理所当然应当建立有相对完整的医院行政管理体系,否则就是一所应当取缔的医疗机构。但恰恰就是这所促成了举世第一例基因编辑婴儿重大试验的医疗机构,向人们证实了该院没有严格的行政管理体制:医院的伦理委员会是如何批准贺建奎试验的,不仅缺乏理据,而且未向主管机构报备;医院自身运行的专业技术流程与各个科室与医院管理层的行政控制机制,似乎对贺建奎的试验全无约束与规制效用。保守地说,和美妇儿科医院的行政监管机制是不健全的;直接点讲,和美妇儿科医院的行政监管是形同虚设的。基因编辑婴儿降生以后,和美妇儿科医院坚决否认院方与贺建奎有任何合作,事件似乎坠入迷雾之中。但扩展开来说,不管基因编辑婴儿在哪家医院降生,前述对医院行政监管的质疑,都可以成立。如果说在缺乏相关合作手续的情况下,深圳竟然可以为基因编辑婴儿的降生提供医院服务,那么人们就有理由推定,深圳整个医院系统的行政监管机制就是形同虚设。

  在以上从三类机构的内部行政监管问题,分别讨论了基因编辑婴儿降生的实操人员的机构监管责任及其机制缺失之后,我们还可以放宽视野,进一步审视更高层级的行政监管部门也就是政府主管部门的责任。这样的审视,不是着意跟相关部门过意不去,而是旨在改善相关政府部门的监管,堵塞已经存在的监管漏洞,防止因监管漏洞引发更多的社会危机。这是在高度复杂的社会中,从社会机构与政府监管的边际关系上必须进行的关联审视。

  这一审视,首先落到上述三类机构的行政监管部门上。一是教育主管部门。贺建奎属于南方科技大学的雇员,一方面雇员单位存在失察的情况,应予追责;另一方面,也应当上追教育主管部门的责任。对于教育主管部门、尤其是科研管理部门来讲,对下辖学校的科研情况、尤其是具有不可预期的风险性科研项目,应当了如指掌,这样才能进行富有针对性的教育行政管理:既给大学科研提供强有力的行政动力,也预防大学科研出现不可控的风险。以南方科技大学及其主管部门在贺建奎试验中的监控缺位以及事后的卸责姿态来看,可以说教育主管部门是没有尽到其应尽的行政管理责任的。二是医院主管部门。深圳市与广东省的卫健委是医院的政府监管机构。在贺建奎试验尘埃落定之后,省市卫健委迅速启动调查程序,表现出一种事后及时处置事件的积极态度。国家卫健委也责成省市两级相关部门进行深入调查,显示出积极负责的态度。①人们也知悉,原国家卫计委制定了相关的行政法规,以规范相关试验。2016年公布的《涉及人的生物医学研究伦理审查办法》明确规定:从事涉及人的生物医学研究的医疗卫生机构是涉及人的生物医学研究伦理审查工作的管理责任主体,应当设立伦理委员会,并采取有效措施保障伦理委员会独立开展伦理审查工作。医疗卫生机构未设立伦理委员会的,不得开展涉及人的生物医学研究工作。医疗卫生机构应当在伦理委员会设立之日起3个月内向本机构的执业登记机关备案,并在医学研究登记备案信息系统登记。深圳也进行了细化规定,但据报给予贺建奎试验以伦理审查过关的和美妇儿科医院,并没有向深圳市医学伦理专家委员会备案。可见,相关行政法规成了一纸空文。之所以如此,就在于行政法规与具体的行政管理程序之间是脱钩的。一个良好的监管机制,这两个环节绝对不能有任何欠缺。与此同时,相关的惩戒措施也没落实到位,如果行政法规的相关规定沦为一种社会呼吁,就难以刚性约束相关规则必须约束的对象的行为。一种有效的行政监管,一定是奖掖功能与惩罚手段相辅相成的机制,两者之间缺一不可。前者在相关行为之先预应性地引导行为选择,后者在相关行为负面后果呈现的情况下予以惩治。三是相关商业公司的主管部门。贺建奎建立了自己的生物技术公司,他必须按照公司法的规定合法运作。目前尚未见他的公司违法的报道。但他在学校与公司规则约束之外的基因编辑婴儿试验,表明政府对他公司的监管是缺位的。政府对企业的监管是多方面的,诸如法治监管、安全监管、环境监管、审计监管等等。其中,安全监管是重要的一环。在当代生物技术疾速发展的情况下,政府对极易诱发风险的生物技术公司的监管,是一项关乎公共安全与大众福祉的重要任务。遗憾的是,公开报道鲜见相关政府部门有效监管生物技术公司的消息。这说明政府相关行政管理职能的发挥还存在很大空间。

  三、技术的政府监管

  现代社会是高度复杂的体系,现代政府也是极为复杂的建制。因应于社会的复杂化,政府机构也以日益庞大的机制来应对,以避免监管缺位,引发严重的社会后果。在纵横分工的政府体系中,分类分层进行有效的行政管理是良政善治的一般制度安排。所谓政府行政管理的有效,就是明显增进公共利益。“公共行政与私营部门管理的区别在于,政府有义务增进社会的公共福利。从道德和常识的角度看,公共行政必须服务于‘更崇高的目的’,即使社会大众对于公共利益的具体内容迭有争议,但是其作为公共行政管理者的职责所在和其行为的指南,却是毋庸置疑的。因此,当他们的行为未能符合公共利益要求时,便可能要受到把部门利益或个人私利置于公共利益之上的批评。公共行政面临的核心问题在于,确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益。”[12]现代政府不仅依据社会分工原则进行分类分层管理,而且在制定相关管理制度的时候,需要在总体上为政府行政管理确定宏观架构、基本职能、资源配给与评价机制。因此,对贺建奎逾越科研伦理和管制机制的行为,在厘清机构责任、政府部门监管责任之后,需要人们再次放宽视野,去思考政府总体的监管体制机制及其改革问题。

  中国政府监管的总体责任是巨大的。这与中国政府定位于发展型政府是密切相关的。既然政府将国家发展的相关事务总揽于自身,政府也就需要承担远远超出仅仅掌握执行权或行政权的政府应承担的种种职能。这是一种特殊的政治定位所注定的状态。一方面,“集中力量办大事”是高度集中资源的政府体制的势所必然。“举国体制”也就成为广义政府必须担负举国责任的体制机制缘由。另一方面,以强大的政治意志处置重要的行政管理事务是必然的行为举措。因此,凡是涉及社会公众利益的事务,都必须由政府担起责任来。这样的行政管理体制自具优势:它在开创国家发展局面上具有一般国家难以比拟的长处,在完成超大型项目的建设上更是具有令人称奇的效能。[13]

  举国体制下的国家行政管理体制也有一些内在限制。在资源配置的方式上,现代政府一般采用两种机制,一是均衡性机制,二是倾斜性机制。这两种机制只是相对划分而已。均衡性机制是受构成现代国家诸要素的不可或缺性决定的,倾斜性机制是受现代国家资源有限性所决定的。但采取后一种机制不能以牺牲基本的均衡、即各领域与各层级都需要配给必须的行政资源为代价;反之亦然。采取前一种机制不能以眉毛胡子一把抓的方式对一段时间、一定条件下的重点事务掉以轻心。如此,一个国家的行政监管机制才会真正有效。在中国,由于举国体制的行政管理特点,决定了国家重大行政事务具有优厚的资源与监管部门的倾力相待,而相对不那么重要的行政管理事务,就可能因为资源的缺乏与监管部门的消极性而受到冷落。至于那些零星的行政监管事务,有时就处于一种监管缺位、资源短缺与放任自流的状态。像贺建奎进行的相关试验,处在两种监管状态之间:就其研究的前沿性和瞩目度来讲,国家行政监管部门是乐见其成的;但就国家配给的资源与对之的监管,与国家重大事务,尤其是国家重大政治事务相比,显然相形见绌。

  自改革开放以来,中国政府愈来愈重视科学技术的地位与作用。这与邓小平长期提倡的“科学技术是第一生产力”有着直接的关系。而且,科技在中国政府极为重视的国内生产总值增长的贡献上,占比也越来越高。但是,除了国家政策不遗余力支持的重大科技攻关项目之外,即便是处在科技前沿的研究或开发项目,也较难引起国家层面的重视和资源的支持。有的研究与开发主要依赖大学或公司机构的资源投入,因此常游离在行政监管之外。除非研究与开发的成果呱呱坠地,引起世人关注时,行政监管部门才予以奖掖,抑或在世人发出普遍谴责时予以追惩。贺建奎这种受到伦理谴责、纪律处分、法律追究的高风险技术开发,恰好属于后一种情况。

  需要指出的是,在中国,国家对前沿科研的投入与监管,无论是力度还是效用,相比于过往,都有了显著的提高。但由于在监管的布局上、资源的配置上、责任的落实上、社会的互动上,都存在诸多制度缺失,因此行政监管滞后于迅猛发展的产学研一体化需求。在监管布局上,法律的供给亟须强化。相应地,行政监管的具体负责部门及其监管渠道、监管方式、常规手段需要改革完善。在资源配置上,由于人员与资金的数量短缺,监管常常依赖文献性的法规。立法与政府部门主要进行文献性立法、行政性立规,至于法律规条的实施,普遍处在松弛的状态。因此,针对高风险的科学技术研究与开发必须落实法律与行政监管。在责任的落实上,由于条条块块的行政机制还没有调整到条块互动、无行政管理疏漏的状态,因此监管部门间对监管对象的监管难以做到无缝对接,导致被监管者有很多空子可钻。贺建奎在大学、公司与医院的区隔地带活动自如,三类机构却又不约而同卸责,责任自然就轻而易举地流失了。在社会的互动上,由于碎片化社会机制的制约,社会并没有形成相互制衡以促使人们奉公守法、敬重纲纪的氛围,一些铤而走险的人如“科学狂人”贺建奎,也就以自己对法律条规、社会规则和伦理规范的轻慢,做出一些惊世之举。可见,贺建奎事件注定成为促使中国改革行政管理体制的上佳案例。

  在中国科学技术迅速发展的当下,人们期望政府方面能够发挥有效监管的作用。对一个发展型国家来讲,政府的主要资源与精力都投向了经济总量的增长,极易轻忽一些政府本应投入大量资源和精力去加以监管的事务。因此,在中国的进一步发展进程中,政府形态必须做出结构性调整:除了政府运作基本目的必须脱离单纯的经济中心以外,在政府行政监管方面,政府必须对那些具有重大公共影响的事务加强监管。在兜底方面,保证不对社会造成危害;在此基础上,致力保障这类事务的处置发挥出提升公共福利的积极作用。这就涉及政府自身的结构性改革问题。换言之,只有在对政府自身的监管到位的情况下,政府对公共事务的监管才会到位。必须指出,在中国,对可能愈来愈多的贺建奎事件进行有效的行政监管,不能仅依赖政府部门。如果没有制度机制的保证,那么贺建奎事件还会出现,对公共利益的危害会越来越严重。

  可见,对贺建奎事件有效的行政监管是有预设条件的,那就是组织责任与政府责任都得到精准的落实。什么是精准落实的组织责任与政府责任?就目前中国的组织状态来看,首先必须进行组织革命,让各种社会组织回归组织的理性定位,免除其负担过多的社会政治责任,从而真正让各类组织的社会分工与效能释放出来,让它们的组织规则与管理规则真正挺立起来。简而言之,公司必须按照公司章程管理,公司章程乃是公司运作的基本宪章,它为公司从业人员立定精神宗旨与行为规范。而大学必须按照大学章程运行,真正将学术自由交给大学教授行使,将科学技术的研究与开发权、评价权与自律权交到学者手中,同时将大学的行政权、学术权与管理权连环激活,避免大学出现瞎摸乱撞的无序运行、“科学狂人”的犯险作为。医院系统自然也需要按照医院章程运转,一方面防止医院的从业人员与管理者彼此隔绝、相互疏离,从而保证治病救人的机构不致于成为伤害人类身心健康的场所;另一方面保证医院系统严格按照医学伦理管理,避免医院出现挑战人类伦理道德的“创举”。至于政府部门的行政监管,更需要在政府的依法行政机制确立下来的前提下,形成一个积极作为的政府行政监管机制,这需要广义的政府部门严格杜绝官僚主义、形式主义做派。相对而言,后者即政府部门的工作作风,依赖于政府部门的依法行政机制的建构。但缺乏前者提供的制度基础,后者就无从解决。

  对贺建奎之类事件的失于监管,问题真正地出现在监管者责任的不落实。这种不落实,主要不是因为监管者的个人责任意识,而是因为所有组织机构都存在组织职能空洞。不管组织成员怎么具有责任感和积极性,都无法完全堵住责任的漏洞。加之组织成员中总会有人出现机械履行责任的疲劳,以及出现难以防避的失误,因此,任何监管都难以彻底杜绝风险。在涉及高风险科技研究与开发的监管上,贺建奎事件出现的追惩特性,并不是偶发性的表现,而是长期失于有效监管必然呈现出来的特征。

  那么,是不是说我们对高科技研究与开发的风险就完全无法防控了呢?当然不是。只要如前所述,有效强化四大类组织(大学、公司、医院与政府机构)的组织合理性与运行有效性,问题不说是彻底解决,但起码能做到有效遏制。仅就政府部门来看,必须弥补制度化与行为方式上的四项基本缺失,[14]才足以真正落实有效的行政监管。一是互动缺失。这是因为政府内监管者之间的互动关系,仅限于特定监管家族,因此显出领地分割、组织散乱的特点。监管缺乏逻辑连贯性和一致性就实属必然。为此,需要解决监管部门内的跨部门配合问题,推动个人的积极作为,甚至重新划分监管部门界限以促成交流和互动。二是竞争缺失。这是政府内监管者常常以竞争机制对人不对己或少对己导致的。严重的职能重叠、监管者之间倾向于合作而不是竞争,导致监管绩效低下。因此“以提高竞争性为导向的深化措施是使政府内监管更系统地接受‘日落条款’检验和市场检验,其目的是使监管者面临更大的压力以保持精简和实现目标”。[15]甚至可以赋予被监管者选择监管者的权力,来驱动监管者的积极性与效能性。三是监督缺失。监管者缺少监管,历来是政府监管绩效低下的重要导因。监管者缺少监管,导致政府责任的流失。为此,需要建立“一套适用于政府内监管者的通行规则,其中包括系统记录合规成本、政府内监管投入的连贯性原则、对外部监督与自我监督之间是否平衡的评估”,[16]如此既防止监督监管者的无限循环,又保证监管者受到有效监督。四是随机性缺失。这是政府监管借助于事先安排视察或偶尔突击检查来实现监管目的导致的。随机机制较少在政府监管中使用。因此,有必要采取随机选择监管单位进行检查、向被监管者随机指派监管者,以及设计一整套绩效指标的方式来对治。这四种方式各有针对性和效用,需要随政治和社会环境的变化而变化,但宗旨不会改变,就是对监管者保持有效的制度监督。试想,如果政府部门的监管能够在法治健全的情况下,在运作制度上杜绝这四个缺失,那么贺建奎事件大概率就不会出现在政府眼皮底下。

  〔参考文献〕

  [1]“基因编辑婴儿”案一审宣判,贺建奎等被追究刑责[EB/OL].http:∥yuqing.people.com.cn/n1/2019/1230/c209043-31528806.html,2020-03-13.

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  [3]杨漾等.“基因编辑婴儿”震惊全国!百名科学家联名谴责,各方紧急发声[EB/OL].https:∥www.sohu.com/a/277952826_617374,2020-03-13.

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  [7]“基因编辑婴儿事件”调查:将依法严肃处理[EB/OL].http:∥news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2019-01-22/doc-ihrfqziz9889371.shtml,2020-03-13.

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作者简介

姓名:任剑涛 工作单位:清华大学社会科学学院政治学系

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