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城镇化发展与社区管理体制创新
2016年10月10日 10:06 来源:《学习与探索》 作者:张弥 字号

内容摘要:因此,研究探讨城镇化发展中的社区管理问题,系统梳理当前我国社区管理中存在的问题和短板,并对创新社区管理体制提出有针对性的政策建议,不仅有理论价值,也有现实意义。在创新社区管理体制中,必须切实推进社区党的建设,健全社区党组织体系,加强和巩固社区党组织在社区居委会、业主委员会、社区服务机构等社区组织中的领导核心地位,充分发挥社区党组织在社区管理中的统揽全局、协调各方,推动发展、服务群众,凝聚人心、促进和谐的重要作用。社区管理的最终行动主体是所在社区的居民和单位,创新社区管理体制的关键是激发社区居民及辖区单位参与社区管理的积极性、主动性、创造性,使得社区管理能够凝聚社区居民和辖区单位的能力和智慧,真正做到共建共享。

关键词:社区居民;基层;政府;社区管理体制;社区服务;治理;参与社区;创新社区;制度;发展

作者简介:

  摘要:加快推进以人为核心的新型城镇化,关键的是创新社区管理体制,让基层社区成为实现人的城市化市民化、促进社会和谐稳定的重要基石。因此,研究探讨城镇化发展中的社区管理问题,系统梳理当前我国社区管理中存在的问题和短板,并对创新社区管理体制提出有针对性的政策建议,不仅有理论价值,也有现实意义。

  关键词:基层社会治理;城镇化;社区管理体制

  作者简介:张弥(1958—),女,教授,博士,从事城市经济学研究。

 

   习近平总书记在不同场合强调指出,社区虽小,但连着千家万户,做好社区工作十分重要;社区管理涉及方方面面,都要照顾到;社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了。基层治理能力是国家治理能力的重要内容,提升基层治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。社区是现代社会的基本单元,是促进社会融合、丰富精神生活、实现人的社会化的基本场所,同时也是产生社会矛盾的“源头”、加强基层治理的“茬口”。在工业化城镇化发展的新阶段,创新社区管理体制,对加强基层治理、完善国家治理体系和提高治理能力、促进社会和谐稳定来说,具有十分重要的理论价值和现实意义。

  1社区(Community)一词源于拉丁语,其本义是指共同性的群体和亲密伙伴关系。在现代社会,社会学家通常认为社区是现代社会的细胞,是实现人的社会化和社会整合的基本场所,是由一定数量的价值观念一致、关系亲密、出入相友、守望相助的人群组成的人文集聚区。社区管理,是指在一定的社会环境下,社区组织与社区居民、驻区单位等,为维护社区整体利益、推进社区全方位发展,采取一定的方式,对社区的各项事务进行有效调控的过程[1]。社区管理体制是指社区管理的组织体系和运行模式,也就是社区管理由哪些主体参加,各主体之间的职责如何划分,社区管理的具体决策如何做出,以及社区管理权力如何运行及制约等等。因为历史文化传统、社会经济结构、政治行政体制等的不同,不同国家和地区的社区管理体制有着较大差别。比如,我国相比较欧美国家,社区管理体制最突出的特点是坚持党的领导,注重发挥基层党组织的领导核心作用。

  在发达国家,社区最初的出现主要是为了应对伴随工业化发展带来的一系列社会问题,利用社区的人力、物力等民间资源,发挥社区成员的自助和互助力量,尽可能为社区成员创造良好的生活条件,实质上是对工业化城市化之前的大家庭的替代,以满足人的社会属性。19世纪后半期,欧美国家启动了以应对工业化、城市化快速发展带来的社会问题为导向、以社区睦邻运动为主题的社区发展,至今已有一百多年历史了[2]208。第二次世界大战后,为解决经济社会发展中的突出问题,夯实社会和谐稳定的基础,联合国倡导并推动社区发展运动。1948年,联合国提出了同步推进落后国家和地区经济发展与社会发展的方针,并且开展了一些援助。1951年,联合国正式倡议“社区发展运动”,1952年成立“社区组织与社区发展小组”,1954年对小组进行了改组,成立联合国社会事务局社区发展组,具体负责在全球范围内推动社区发展工作。之后,联合国逐步把社区发展工作从落后农村扩展到工业化城市化带来各种问题的城市社区,并从发展中国家扩展到发达国家。社区发展工作的不断推进,使得世界各地更加重视社区管理工作,深化了对社区管理的研究,促进了社区管理体制的改革创新。

  从20世纪80年代开始,伴随城市化的新发展和公民自主意识的增强,发达国家政府一方面把更多权利赋予社区,让社区公民在更大程度上参与社区事务,逐步实行了所谓的参与式多元化治理;另一方面,政府改进了对社区的服务管理,在规划引导、经费支持、资源倾斜等方面加大了对社区发展的支持。综合起来看,可以把当前发达国家的社区管理大致划分为三种模式:一是政府主导型。比较典型的如英国、新加坡等国家,突出特点是政府对社区事务的干预比较直接、强势,比如通过制定实施社区管理政策,建立政府统一管理的延伸到社区的公共服务系统,承担社区服务的主要费用并进行监管等方式,广泛介入基层居民社会生活中。近些年来,英国越来越重视社会力量、民间力量等参与社区事务和服务。比如,布莱尔执政后,很重视第三部门的发展,1998年政府与第三部门签署了COM-PACT协议(英格兰与威尔士地区政府与志愿及社区部门关系协定),保证第三部门在保持独立的基础上与政府开展积极的互动。尽管如此,英国还是通过政府购买、低息贷款、税收减免等经济手段以及加强规划、制定标准等方式加强管理监督,政府主导型的特点十分明显。二是自治型。比较典型的如美国、加拿大等国家,突出特点是政府的职能主要限于政策引导、经费支持以及必要的监督,社区里没有实质性的政府派出机构,社区服务管理事务主要由社区居民及社区自治组织机构进行民主自治,并不断开发利用社会民间的各种服务资源,以满足社区居民的多样化需求。从美国的情况看,社区中的各项烦琐复杂的服务和管理,主要由非营利组织承担,政府只提供必要的制度政策保障,政府与社会、市场的职责边界比较清晰,社区居民的自主自治意识普遍比较强。三是介于政府主导型与自治型之间的混合型。比较典型的如日本、以色列等国家,突出特点是政府治理与社区自治紧密结合,政府职能的发挥与社区居民、社区自治组织作用的发挥紧密结合。这里以日本的情况为例进行说明。从政府治理来看,日本的地方政府设立了“社区建设委员会”等机构,对社区事务实施规划、指导、经费支持等间接管理,同时政府派员参加社区内的“町内会、住区自治会、住区协议会”等居民自治组织。从社区自治来看,社区自治组织完全是民间组织,法律明确要求不能为特定政党所利用,在不违反法律和政策的前提下,享有较大的自主和自治权力,社区居民对社区的认同感和归宿感比较强,参与社区事务的积极性也比较高。

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