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改革开放以来中国特色扶贫道路:脉络梳理与经验总结
2020年07月08日 15:39 来源:西北民族大学学报》(哲学社会科学版)2020年第1期 作者:王帆宇 字号

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  [摘要]改革开放以来,中国成功开辟了一条中国特色反贫困道路,沿着这条道路,中国在国际减贫事业中取得了举世瞩目的伟大成就。梳理中国特色反贫困道路的发展脉络,将这一历程可以划分为瞄准贫困区、瞄准贫困县、瞄准贫困村和瞄准贫困户等几个不同阶段。在长期的扶贫开发实践中,党和政府通过不断更新和转变扶贫理念、优化扶贫格局、下沉扶贫对象和调整扶贫目标,积累了丰富的反贫困经验。理解这一成功经验,可以从注重策略调整、注重环境改善、注重文化提升和注重内外结合等四个维度把握其要义。这些成功经验不仅为当前精准扶贫和精准脱贫工作提供了宝贵借鉴,还为全球贫困治理提供了中国经验和中国方案。

  [关键词]改革开放;扶贫道路;脉络梳理;历史经验;精准扶贫

  [基金项目]国家社会科学基金重大项目“‘四个全面’战略布局研究”(项目编号:15ZDA006);河南省哲学社会科学规划项目“社会转型期我国环境冲突我国环境冲突合作治理模式研究”(项目编号:2018BSH010);2018年度河南省高等学校青年骨干教师培养计划“合作治理模式视域下我国环境冲突研究——基于当前快速社会转型的背景”(项目编号:2018GGJS099);信阳师范学院南湖学者奖励计划青年项目

  [作者简介]王帆宇,男,信阳师范学院当代马克思主义研究所副教授,博士,主要从事马克思主义中国化研究。

  我国党和政府历来高度重视扶贫工作。中华人民共和国成立以来的建设改革史,从本质上说就是一部党领导人民在追求共同富裕的道路上与贫困持续宣战的抗争史。尤其是改革开放以来,中国历届党和国家领导人在立足国情的基础上,紧跟时代发展要求,对帮扶对象、帮扶主体、帮扶路径等进行优化,成功走出了一条烙有中国特色的扶贫道路,沿着这一道路,我国扶贫事业取得了举世瞩目的伟大成就。“以2010年贫困标准计算,中国农村的贫困人口从1978年的77039万减少到了2017年末的3046万,贫困发生率从97.5%下降到3.1%。”[1]当前,中国扶贫工作已进入攻坚拔寨的决胜期,在此关键节点,系统梳理改革开放以来我国扶贫的发展脉络,探究其演变规律,总结其经验,对于下一步实施更为精准的扶贫举措,扩大和巩固现有脱贫成果,确保“到2020年所有贫困人口全部脱贫”以及切实防止返贫意义重大。

  一、 改革开放以来中国特色扶贫道路的演进历程

  科学划分改革开放以来中国特色扶贫道路的发展阶段,是探究其演进特点的基础。从目标瞄准视角看,中国特色扶贫道路40年的演进历程大致可分为四个阶段。

  (一)大规模缓贫阶段,目标瞄准贫困地区(1978—1985年)

  1.时代背景

  在1949—1977年广义扶贫政策的推动下,我国经济社会各项事业取得了长足的发展,也带来了全国范围内第一次大规模的贫困缓解。但由于前期计划经济体制存在的低效率问题,加之我国经济基础的极端薄弱以及“左”倾思想的羁绊阻挠,彼时我国仍处于极其落后和极端困苦的状态。“1978年,全国农民人均纯收入仅134元,恩格尔系数高达67.7%,属于绝对贫困状态。”[2]2面对大范围的贫困人口,党中央作出了明确判断,造成这一现状的深层原因主要是农业经营体制不适应生产力发展需要。鉴此,制度的变革就成为缓解贫困的主要途径。1978年以后,我国在致力于经济和社会发展进程中,实施了以制度变革为先导、以相关配套措施为辅助的减贫举措。

  2.政策取向

  (1)推进制度变革,释放经济潜能。首先,变革农村土地制度,即以家庭联产承包责任制替代集体经营制。通过制度变革,农民拿到了生产自主权,并能根据自己的资源和比较优势进行独立的生产决策,这些都对农村减贫起到了至关重要的作用。其次,变革农产品购销制度。为改变长期实施的工农产品价格“剪刀差”制度,改善农业交易条件,国家自1979年起从关乎国计民生的粮棉油入手,大幅度提高18种主要农产品收购价格;1982年国家又提高了部分谷物的订购价格,同时将稻谷、小麦、玉米和大豆购销制度改革为合同定购。再次,变革农村市场化制度。在农产品交易上逐步建立起以市场为导向的资源配置机制,从完全限制到逐步放开并鼓励农村富余劳力向非农领域就业转移,从而拓展了农户收入来源并优化了其收入结构。

  (2)强化区域政策倾斜,加大项目扶持力度。除进行体制变革外,政府还采取了一系列具有明确指向的政策倾斜措施。包括设立“支援经济不发达地区发展资金”(1980年)、启动“三西”地区(甘肃定西、河西与宁夏西海固地区)扶贫开发计划(1982年)、实施“以工代赈”政策(1984年),以及开展对“18个集中连片贫困地区”的重点扶持(1984年)等,这些都为后来实施大规模的农村扶贫开发积累了经验。

  这一时期,体制改革的成功推动了农村经济的全面增长,也带来了巨大减贫效应,“从1978—1985年,农村绝对贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,年均减少1786万,贫困发生率也从30.7%下降为14.8%。”[2]18但是,在资源禀赋存在差异和市场规律发挥作用的情况下,贫困地区经济社会发展依然处于相对滞后状态。

  (二)开发式扶贫阶段,目标瞄准贫困县(1986—2000年)

  1.时代背景

  在先期体制改革溢出效应推动下,我国贫困问题得到了极大缓解。然而,到20世纪80年代中期,体制改革所释放出的能量逐步衰减,与之相对应,贫困发生率的下降速度也随之明显减缓。同时,随着以市场为导向改革的展开,这一时期地区间和农户间的差距也在呈逐渐拉大趋势。

  这一阶段,随着改革持续深入带来的集体生产组织的解散,市场化进程中由自然风险和市场不确定性所造成的各种冲击也逐渐显现出来,致使部分地区贫困人口的脆弱性问题日益凸显,成为“需要特殊对待的政策问题”[3]。在此情况下,完全依靠整体性的制度变革和依赖经济增长的广义扶贫战略已不合时宜。鉴此,国家开始创新农村贫困治理体系,并逐步建立起了以公共治理为主体的开发式扶贫治理结构。

  2.政策取向

  (1)完善瞄准机制,增强扶贫工作的针对性。这一时期,我国的贫困状况开始从普遍性模式向分层、分块演化,区域间发展不均衡问题加重。为了使各种扶贫资源有效地传递到贫困群体,政府开始实施以县为单元的扶贫机制。1986年中央政府首次确定了国定贫困县标准,随即在全国范围内将331个贫困县(1994年经过调整增至592个)列入重点扶持范围,由国家设置专项扶贫基金进行重点投放。同时各省区也结合本地实际,相继确定了368个省级贫困县,并给予特殊照顾和重点扶持。从此,以县为单位使用扶贫资源、开展具体扶贫工作就成了中国贫困治理政策的主要特点。实施以县为单位的目标瞄准机制,提升了扶贫资源的配置率,提高了扶贫工作的针对性。

  (2)实施开发式扶贫,增强内源发展动力。以1986年国务院贫困地区经济开发领导小组的成立为标志,我国扶贫工作开始步入规范化、制度化轨道,并拉开了我国开发式扶贫的序幕。开发式扶贫方针实施后,国家先后出台了一系列深化扶贫开发投入升级的重要举措。如1994年国务院颁布了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》,强调要“通过综合运用社会救济、生态移民、易地扶贫、产业化扶贫、劳动力转移培训等手段”[4]134加大扶贫投入和工作力度。开发式扶贫是典型的发展型援助,其一定程度上弥补了农村经济增长速度放缓所带来的贫困率下降变缓趋势,也增强了贫困人口的内源发展动力。

  在国家扶贫开发力度不断加大的背景下,扶贫成效进一步彰显,“从1985—2000年,全国贫困人口从1.25亿减少到了3200万,15年累计减少8000多万,贫困发生率下降到3%左右”[5]。一些“老、少、边、穷”地区,在一系列特惠性政策扶持下,贫困状况大为缓解,历史上“苦脊甲天下”的“三西”地区,经过多年治理,面貌也发生了历史性改变。

  (三)综合扶贫阶段,目标瞄准贫困村(2001—2010年)

  1.时代背景

  “八七扶贫攻坚计划”的如期实现,标志着绝对贫困在我国得到基本解决。但进入新世纪后,我国贫困特征也发生了深刻的变化:一是从贫困分布来看。随着大面积贫困问题的解决,我国贫困人口发生率开始向中西部倾斜并呈现出“大分散,小集中”态势,这使得开发式扶贫,尤其以项目带动的区域发展扶贫策略越来越难以惠及众多贫困农户;二是从致贫因素来看,呈现出多样化和复杂化特征,共同性的致贫因素(经济发展不足)开始弱化,而农户个性因素日趋显著,这使得原来以县为重点的扶贫模式越来越存在“瞄准偏差”,贫困家庭和个体的“漏出”现象凸显;三是从贫困深度来看,随着城乡差距、工农差距以及农村内部分化带来的不平等现象凸显,贫困问题开始从收入贫困转向多元贫困,更多地表现为阶层性贫困。我国贫困人口特征的新变化,对扶贫理念与实践的转变提出了新要求。

  2.政策取向

  (1)开展整村推进,实施参与式扶贫。经过前期区域性、突出重点的由“面”到“块”式扶贫战略转换,我国的贫困人口分布由以前的在扶贫开发重点县的区域集中向更低层次的村级社区集中。为此,国家从2001年起进一步下沉贫困瞄准机制,开始以贫困村整村推进扶贫规划为切入点,在全国范围启动“整村推进扶贫工作”。在整村推进阶段,我国将覆盖80%贫困人口的14.81万个贫困村作为农村扶贫的工作重点,强调以村为单位调动农民的参与性,进而以贫困人村发展带动贫困群众发展。贫困村确定后,国家除强调村庄的综合性发展外,还坚持自下而上原则,建立起重视农户意愿、利益和需求的参与式决策模式,这既提升了扶贫项目的针对性,也提高了贫困农户自主脱贫和自我发展的能力。

  (2)落实政策惠农举措,助力全面小康。这一阶段,中央在开展开发式扶贫战略的同时,也并行出台了一系列强农惠农富农举措,以及针对特定贫困人口的社会保护政策,初步构建起了集“开发性、预防性和发展性”于一体的新型减贫保障体系。这些政策和措施主要包括:农村义务教育阶段“两免一补”政策(2001年)、新型农村合作医疗制度(2002年)、农村医疗救助制度(2003年)、农业生产“四项补贴政策”(种粮补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴)、农村税费改革政策(2003年)等。与此同时,在2007年还启动了旨在为因病、因残、因老等贫困群体提供最后安全阀的农村最低生活保障制度。这些政策与制度虽然多为普惠性的,但由于其瞄准的多为特殊贫困群体,客观上带来了很好的扶贫效果,这不仅为农村特殊困难群体的基本生存问题做了兜底性制度安排,也开启了“低保维持生存、扶贫促进发展”的“两轮驱动”减贫时代。

  这一阶段,在国家宏观惠农政策和专项扶贫举措的综合作用下,减贫效能继续释放,“到2010年底,农村贫困人口减少到2688万人,贫困发生率下降到2.8%,较2000年下降了7.4个百分点”[6]。随着经济迅速发展,农村人口生活水平显著提高。到2010年底,农村居民人均纯收入5919元,是这个阶段内增长最快的一年。

  (四)精准扶贫阶段,目标瞄准贫困户(2011年至今)

  1.时代特征

  经过21世纪头十年的扶贫开发,我国贫困人口进一步减少,贫困发生率持续下降。然而,伴随着制度改革的纵深推进,以及国内外经济社会发展环境的变化,我国减贫任务依然繁重,减贫形势更为复杂,主要体现在:一是随着扶贫标准的提高,农村地区仍有规模庞大的贫困人口,这些贫困在个体特征上主要呈现出发展能力差、发展途径少、“造血”意识弱等特点;二是农村贫困人口脆弱性问题凸显,基于自然风险、市场风险和家庭变故风险加大而诱发的致贫返贫问题增大,贫困人口脱贫致富面临的困难更多、难度更大,挑战也更为严峻;三是贫困地区农村人口向城市流动后引起的农村空心化、耕地撂荒或粗放经营、农业产业边缘化问题严重,农村相对问题凸显。在此背景下,以习近平同志为核心的党中央以全面建成小康社会补短板的战略思维审视农村贫困问题,创造性提出了“精准扶贫”战略,从而把我国的扶贫事业推向了新的高度。

  2.政策取向

  (1)丰富目标体系,扶贫攻坚踏入新征程。2011年中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出了到2020年扶贫脱贫的总目标:一是针对贫困人口提出了“两不愁三保障”。该目标既包括了解决生存问题的需要,也包括了部分发展的需要,它标志着扶贫目标由以往的单纯“保生存”向“保生态、促发展、惠民生”多维目标转变;二是针对贫困地区提出了“一高于一接近一扭转”(“一高于一接近一扭转”即贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势。)。党的十八大以后,在全面建成小康社会补短板的使命召唤下,我国扶贫脱贫分两步走的战略目标愈加清晰。第一步:到2020年实现“两确保”,即确保农村贫困人口实现脱贫,确保贫困县全部脱贫摘帽;第二步:实施乡村振兴战略,补齐农业和农村发展短板,使不平衡不充分问题从根本上得到解决,让农村地区与全国一道进入现代化。从“两不愁”“三保障”发展到“两不愁”“三保障”“两确保”,彰显出我们党对扶贫目标认识的逐步深化,也标志着我国脱贫攻坚开始踏入新征程。

  (2)丰富支撑体系,打造合力攻坚的大扶贫格局。扶贫是一项长期而系统的工程,其效益的最大化依赖于各政策、各主体之间的配套协调。党的十八大以来,在习近平精准扶贫思想指导下,中国特色贫困治理体系日趋完善:一是在责任体系上构建起了责任清晰、各负其责、合力攻坚的“五位一体”责任体系,形成了“五级书记抓贫困、全党动员促攻坚”的脱贫攻坚治理格局;二是在政策体系上形成了涵盖异地搬迁扶持、自主创业扶持、转移就业扶持、生态环保扶持、产业发展扶持、教育和医疗救助扶持等多方面较为完整的精准扶贫政策体系;三是在投入体系上形成了以政府财政投入为主导,以社会资金为动力、以农户自筹资金为补充的多元资金投入体系;四是在帮扶体系上构建了多方力量有机结合与互为支撑的“三位一体”(专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫)大扶贫格局;五是在社会动员体系上既有“老三样”社会扶贫(国有企业扶贫、定点扶贫、东西扶贫协作),也有“新三样”社会扶贫(民营企业、社会组织和公民个人参与的扶贫),特别是“互联网+社会扶贫”新模式的创建与推广,更是将扶贫社会动员体系推向了一个新的阶段;六是在监督考核体系上形成了包括考核对象(省级党委和政府、贫困县党政领导干部)、考核内容(生产发展、民生与社会事业发展、生态环境保护与党建等)、考核方式(年度考核、日常督查、省际交叉考核、第三方评估)等多维度精准扶贫监督考核体系。上述六大体系相辅相成,共同构成了“精准扶贫”治理新格局(见图1)。

  “精准扶贫”战略实施以来,由于中央强推动、层层抓落实,脱贫攻坚取得重大进展,“2018年末,全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人,累计减少8239万人;贫困发生率降至1-7%,2012年以来累计下降8.5个百分点”[7]。

  二、 改革开放以来中国特色扶贫道路的轨迹特征

  梳理改革开放以来中国特色扶贫道路的发展历程,不难发现,这一历程在轨迹特征上呈现出了以下几方面特征。

  (一)转变指导理念

  转变指导理念,即经历了由“救济式”到“开发式”,再到“开发与保障协同互动”的转变。以“输血”为主的救济式扶贫根源于中华人民共和国成立后为摆脱整体贫困状况而选择的扶贫理念。这一理念既体现了社会主义制度的优越性,固然能在很大程度上解群众于危难之中,但在提升贫困人口自我发展能力、阻断贫困代际传递和杜绝返贫现象等方面弊端明显。

  1978年以后,我国启动了以促进区域经济发展为核心任务的反贫困计划,并开始尝试利用市场机制来推进相关项目的实施。1986年国务院颁布了《国务院贫困地区经济开发领导小组第一次全体会议纪要》,提出要“彻底改变过去那种单纯救济的办法”,实行“新的经济开发方式”[4]87,此举标志着开发式扶贫在我国的正式确立。开发式扶贫通过增加贫困地区的外部资源以推动其自身“造血”,这在一定程度上解决了其“内源性”动力不足的问题。但由于开发式扶贫基本上是一种区域性扶贫,极易造成资源分配上的“低命中率”与“高漏出率”。

  开发式扶贫的这一局限性凸显了社会政策在贫困治理中的重要性。20世纪90年代中期,世界银行提出了一种旨在通过创造机会、促进赋权、增加安全保障等途径来实现消除贫困的益贫式增长减贫模式,其核心要义“一方面通过经济增长直接提高穷人收入,以实现有效减贫;另一方面通过政府公共再分配使贫困人口从经济增长中间接获益,进而促进社会的公平与共享性”[8]。其实质是一种“机会均等”与“公平共享”的减贫模式。新世纪以来,随着科学发展观与构建和谐社会理念的提出,我国开始调整扶贫战略。2007年,在农村贫困人口大幅减少的背景下,中国政府引入了带有兜底性质的保障性扶贫,此举拉开了在全国范围内农村全面最低生活保障制度的序幕。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》尽管延续了以“促进区域经济增长带动扶贫”的开发式方针,但要求“实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”[9]113,这标志着我国扶贫工作正式进入了由救济式转向开发式,再向开发和保障协同互动转变的新阶段。

  十九大报告进一步提出要“按照兜底线、织密网、建机制的要求……全面建成多层次社会保障体系”[10]17,彰显出我国社会安全阀建设的成熟。同时,通过社会保障兜底一批的精准帮扶方针,也体现了以低保为主的社会救助体系已成为全面建成小康社会的底线制度安排。

  (二)转变扶贫格局

  转变扶贫格局,即经历了由“政府单向主导”向“政府单向主导与多元互动参与”并举的大扶贫格局转变。从1949—1978年,我国扶贫治理结构是一种典型的以政府行政推动为主导的管制型结构,受此结构运行惯性影响,改革开放后,我国扶贫在“赋权于民”的转型中进展一直缓慢。

  在优化扶贫格局和完善扶贫政策的实践进程中,“参与”和“治理”理念被引入。“参与”的引进之最重要影响是促进中国贫困治理开始超越以往仅仅在经济要素范围内谈论贫困的局限,开始关注社会文化因素和贫困人群的主体性对扶贫的重要作用。“治理”的理念则超越了单纯的行政范畴,既强调多元主体在扶贫中的共同参与,也提倡各主体之间的协商合作。

  受“参与”和“治理”理念启发,我国在20世纪90年代探索出了参与式扶贫治理模式。《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》明确提出要“积极动员各种社会力量参与扶贫工作”[4]161。之后,随着扶贫工作进入新阶段,我国扶贫治理更加注重多元参与。继2006年中央一号文件提出要动员“社会各界参与扶贫开发事业”[11]34后,2009年中央一号文件进一步提出要充分发挥行业扶贫作用,2015年中央一号文件更是强调要“健全社会扶贫组织动员机制,搭建社会参与扶贫开发平台”[11]231。在此基础上,我国政府主导、市场参与、社会协同的“大扶贫”格局日趋显现。

  党的十八大以来,在全面建成小康社会目标的指引下,我国扶贫工作进一步跳出了以往政府主导的局限,更加注重激发市场、社会、社区和个人在扶贫中的活力,跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的“一核多元”的社会扶贫体系日趋完善。习近平总书记在党的十九大报告中重申“坚持大扶贫格局”的同时,进一步强调“要动员全党全国全社会力量”“注重扶贫同扶志、扶智相结合,深入实施东西部扶贫协作”[10]18。至此,大扶贫格局思想成为一项国家层面的扶贫战略。

  (三)转变对象瞄准

  转变对象瞄准,即经历了从以整个农村为单元的间接瞄准,到以贫困县为对象的区域瞄准,到以贫困村为重心的村级瞄准,再到以贫困户为靶心的精准瞄准的转变。扶贫资源瞄准机制一直是中国扶贫政策和实践所关心的核心问题。改革开放初期,面对占中国农村人口绝大多数农民“普遍贫困化”现状,我国缓解贫困的途径主要从推动农村经济体制改革入手,实现经济的整体性增长,进而通过经济社会发展的“涓滴效应”惠及贫困人口的方式来实现。这实际是一种外力推动下的普惠式扶贫,如果从目标瞄准角度来理解,只能把它看作是“间接瞄准”。

  20世纪80年代中期以来,体制改革减贫的边际效益逐渐递减。为进一步加大扶贫力度,从1986年开始,国家逐步改变了“大水漫灌”式的瞄准方式,建立以县为重点的目标瞄准单元。此时,“县”成为国家在基层开展扶贫工作的基本单位。这也说明,中国的扶贫瞄准有了明确的帮扶对象,国家的扶贫资源投放也有了明确的瞄准机制。

  农村贫困治理体系的创新取得了较好的扶贫效果,一些贫困县成功脱贫。但是,以区域为单位的扶贫资金投放,不仅利用率低,而且还极易导致漏损和扶贫寻租现象。为进一步提高扶贫资源瞄准精确度,从2001年开始,国家陆续在全国范围内确立了14.8万个贫困村实施“整村推进”。至此,我国的贫困治理体系呈现出以村级瞄准为重点的瞄准特征。

  从理论上讲,将村作为扶贫工作的重点和瞄准对象,可以较好解决自1986年以来一直存在的贫困县内扶贫资源外溢和非贫困县的贫困户被排斥在瞄准政策覆盖之外的问题。但研究发现,即便目标下沉到村也依然会存在着瞄准遗漏问题,其原因在于贫困村确定的指标体系不合理、与我国贫困的分布较为分散关系密切。鉴此,党的十八大以后,我国进一步细化扶贫政策瞄准目标,2013年12月,《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》正式提出建立精准扶贫工作机制的决定,这一决定开启了瞄准单元由村一级向以家庭为单位的转变,也将我国扶贫治理推进到一个以“精准扶贫、精准脱贫”为中心的新阶段。

  (四)转变宏观目标

  转变宏观目标,即经历了从经济开发为主的目标到统筹发展的目标转变。自1986年启动有组织有计划的扶贫工作以后,中国政府就确立了“经济开发”为主的扶贫目标,在此以后,扶贫工作面临的最大任务是如何实施开发的问题。

  20世纪80年代中期,为促进贫困地区发展,1984年中央颁布《关于帮助贫困地区改变面貌的通知》,提出要通过“发展商品生产”,使贫困地区“赶上全国经济发展的步伐”[12]的战略任务。显而易见,此时的发展导向是一种以资源开发、商品化、市场化、工业化为导向的跃进式、赶超式发展。

  1986年国务院贫困地区经济开发领导小组建立后,随即在全国范围启动了大规模的开发式扶贫,而后又将14个连片特困地区、592个国定贫困县列为扶贫开发的主战场,并明确要在国家政策支持下,立足于贫困地区资源禀赋条件和产业基础,进行开发性建设。《八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》除了强调继续坚持以经济开发为主的理念,还对资金的管理使用、各部门的任务、社会动员、组织与领导等作了具体规定,这标志着我国贫困治理进入了集中资源用7年时间解决8000万贫困人口温饱问题的决战时期。

  进入新世纪,我国基本完成了消灭绝对贫困的历史任务。但我国扶贫事业仍面临众多新的挑战:一是温饱问题基本解决但社会分化愈加明显,相对贫困开始成为备受关注的问题;二是贫困表现逐渐从单一的收入贫困转向多维贫困(如能力贫困和精神贫困)。在此背景下,《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》对新形势下中国贫困治理的战略目标进行全新布局,不仅强调要促进贫困地区经济发展,还提出要推动“贫困地区教育、文化、环境等社会事业”的全面进步和“贫困人口生活质量、综合素质”[4]178的提高。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的发布表明我国的贫困治理目标具有了经济政策和社会政策的双重属性。2003年以后,在科学发展观与构建和谐社会新理念指导下,我国扶贫治理在目标取向上更趋全面,《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确提出了“两不愁三保障”的综合发展目标。这一多元目标更是与十八大提出的“全面建成小康社会”高度契合,它表明我国的扶贫工作基本实现了从过去相对狭义的以经济开发为主到相对广泛的统筹发展的格局转变。

  三、改革开放以来中国特色扶贫道路的基本经验

  在逾40年的治贫实践中,我国积累了宝贵的经验,值得进一步总结和提升。

  (一)处理好整体与局部的关系

  处理好整体与局部的关系,在国家宏观经济发展战略大背景下,与时俱进地统筹农村反贫困政策的制定。中国特色扶贫事业作为中国特色社会主义事业的重要组成部分,其发展进程始终与改革开放以来国家经济社会发展整体战略布局的变迁步调一致,彰显了与时俱进的特征。改革开放以后,农村改革主要通过推行家庭联产承包责任制,将土地的经营权承包给农民,进而调动了农民积极性。随着改革发力带来社会活力的持续释放,我国农村经济快速发展,农村减贫效应迅速释放。

  以体制改革为主导的发展模式使我国在短时间内就摆脱了普遍贫困。但随着扶贫工作的深入推进,前期体制改革的减贫效应越来越呈“边际效应递减”之势。在此背景下,1986年制定的“七五”计划(1986—1990年)把扶贫工作纳入了国民经济和国家整体发展战略,开始实施“经济开发为主、救助和保障为辅”的开发式扶贫模式。

  1992年党十四大明确把建立社会主义市场经济体制确定为我国经济体制改革目标,此后,中央围绕如何将国家扶贫工作与国家整体发展战略和市场体制建设相结合问题展开了深入探索。在探索的基础上,1994年国务院启动了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000)》,明确提出了力争用7年时间基本解决贫困人口温饱问题的阶段性扶贫目标。进入新世纪以来,虽然扶贫工作成效显著,但面临的困难依然严峻。为巩固已经取得的温饱成果,加快贫困地区和贫困群众脱贫致富步伐,2001年,国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2020)》,将扶贫目标由解决温饱为主升级为“解决温饱与巩固温饱并重,提高贫困人口的生活质量和综合素质”[4]181。

  党的十八大开启了全面建成小康社会的新征程。就如期决胜全面建成小康社会而言,“农村贫困人口脱贫是最突出的短板”。在此背景下,以习近平同志为核心的党中央着眼于全面建成小康社会,从“头等大事”和“第一民生工程”重要使命出发,把脱贫攻坚任务纳入到“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。为早日实现脱贫攻坚目标,党中央坚持问题导向,变“大水漫灌”式扶贫为精准扶贫。2015年中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,明确把精准扶贫、精准脱贫上升为国家战略的同时,还提出了坚持扶贫开发与经济社会发展相互促进的思想,这不仅仅契合了国民经济整体发展布局,也为2020年实现全面脱贫提供了行动方案。

  (二)处理好“产业发展”和“生态保护”的关系

  处理好“产业发展”和“生态保护”的关系,注重贫困地区可持续发展,在生态环境的修复与改善中,构筑持续减贫的经济基础。正如英国学者戴维·皮尔斯所言:“最贫困的人口生活在世界生态恢复能力最低、环境破坏最严重的地区。”[13]中国的贫困人口主要分布中西部地区,这些地区大都与国家的生态安全屏障区、生态脆弱区、资源环境敏感区高度耦合,这导致我国的扶贫工作与生态建设工作在区域与目标上都存在着高度的重叠。鉴此,我国减贫并未完全照搬发达国家工业化减贫之路,而是在工业化进程中及时转向产业发展和生态保护道路的有机融合。

  早在1983年的中央一号文件就提出“本世纪末全国工农业年总产值翻两番的宏伟目标”,但前提条件是“不要破坏水土保持和生态平衡”[14]。此后,为强化贫困地区环境修复力度,促进贫困地区经济社会可持续发展,我国从1986年起在全国范围内开展生态脆弱区域的生态重建工作。20世纪90年代以来,扶贫开发与生态保护进一步实现了有机结合,《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000)》在明确生态失调是贫困县共同特征之一的同时,还强调要把改善贫困地区生态环境作为扶贫的重要任务,这是国家层面首次将“贫困”与“生态”一并提出。《中国农村扶贫开发纲要((2001—2010)》进一步把支持生态环境建设列为扶贫开发的重点,提出“要以有利于改善生态环境为原则,加强生态环境的保护和建设,实现可持续发展”[4]237。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》在指出我国扶贫己进入“改善生态环境”新阶段,同时对生态扶贫问题做了更多的关注与要求:“坚持扶贫开发与生态保护并重”“加快贫困地区可再生能源开发利用”[9]167,此举表明已深刻意识到了生态手段对于扶贫开发工作的重要性和必要性。

  党的十八大以来,伴随着绿色发展理念的升华,我国的扶贫工作也渗透了绿色理念。“绿色扶贫”不仅仅代表生态环境保护,还代表了一种以资源保护为导向的内源式扶贫。2015年公布的《关于打赢脱贫攻坚战的决议》在明确“坚持生态保护,实现绿色发展”这一当前脱贫攻坚重要原则的同时,进一步强调“扶贫开发不能以牺牲生态为代价,绿水青山就是金山银山”[9]198。这些论断为我国生态建设和脱贫攻坚实现双赢提供了全新的理论基础和方法指引。

  (三)处理好“经济开发”和“智力开发”关系

  处理好“经济开发”和“智力开发”关系,注重贫困地区精神文化建设,将“扶智”“扶志”摆在贫困治理的重要位置。习近平总书记强调:“只有首先摆脱了我们头脑中的‘贫困’,才能使我们整个国家和民族‘摆脱贫困’。”[15]216贫困问题表面上属于经济问题,但从深层次考察却有着极深的文化根源。因此,拔掉贫困之根的关键在于把困难群众的志气和原动力激发出来。1986年国务院制定了《关于开展科技扶贫工作的通知》,特别强调:“用科学技术扶持,即着眼于扶技术……是从根本上治穷致富的一项重要措施。”[16]之后又于1993年成立文化扶贫委员会,专门负责贫困地区的文化扶贫工作。紧接着,从1994年开始,政府又组织实施了“国家贫困地区义务教育工程”,利用教育专款和地方政府的配套资金帮助贫困地区普及九年义务教育。与此同时,党和政府还积极探索解决与扫盲相适应以及文盲解决后的文化产品供给和权益保障问题。《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000)》中的“保证基本文化产品供给,使贫困地区人民享有基本文化权利”[4]279就是这一探索的集中体现。

  21世纪以来,文化扶贫稳步推进并被赋予了新的内涵。2001年国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》,强调要将提高贫困群众的科技文化素质作为促进贫困地区脱贫致富的根本途径,文化扶贫对增加经济收入的功能开始被关注。2006年颁布的《关于进一步加强农村文化建设的意见》首次提出了坚持城乡、区域文化的协调发展方针,文化扶贫逐步进入城乡协调、区域协调的政策视野。

  党的十八大以后,精准扶贫成为了农村扶贫工作的主旋律,在精准化目标导向下,文化扶贫也逐渐步入了“精准滴灌”的新阶段。这一时期,中央密集出台了一系列旨在将精准扶贫与文化扶贫紧密结合的指导性文件。2014年3月国家提出在川、黔、滇、藏、陕、甘、青等7个省区打造藏羌彝文化产业走廊的总体规划,此举不仅具有推动区域文化产业发展的重要意义,还凸显出以精准文化扶贫助推国家扶贫的战略意图。2015年6月文化部颁布《“十三五”时期文化扶贫工作实施方案》,首次从文化建设视角,对构建贫困地区公共文化服务体系提出顶层设计,显示出中央治贫先治愚、脱贫先脱愚的治贫新思路。

  (四)处理好“自力更生”与“社会帮扶”关系

  处理好“自力更生”与“社会帮扶”关系,注重内外因之间的有机结合,既高度肯定内因(自我减贫)在扶贫脱贫中的主导作用,也善于发挥外因(外在帮扶)在内因优化过程中的促进作用。习近平总书记指出:“脱贫致富终究要靠贫困群众用自己辛勤劳动来实现。”[15]229梳理改革开放以来的治贫实践,尊重贫困对象的主体地位,激发其脱贫志向和内生动力,是我国贫困治理取得实效的关键所在。

  1984年,中央下发《关于帮助贫困地区尽快改善面貌的通知》,指出要有效发挥贫困地区群众自己的力量改变落后面貌、善用国家扶持资金因地制宜发展商品生产的指导思想。从1986年开始,在实施开发式扶贫过程中,党和政府更加注重引导贫困户通过发挥自身潜能实现脱贫致富。《八七扶贫攻坚计划(1994—2000)》在明确扶贫开发目标时强调,要“鼓励贫困地区广大干部群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神……开发利用当地资源,发展商品生产,解决温饱进而脱贫致富”[4]177。进入新世纪,我国继续坚持开发式扶贫方针,倡导贫困对象通过自身努力来实现脱贫发展。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》强调要“充分发挥贫困地区广大干部群众的积极性、创造性,自强不息,不等不靠,苦干实干,主要依靠自身的力量改变贫穷落后面貌”[4]203,《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》进一步指出:“更加注重增强扶贫对象自我发展能力”“鼓励扶贫对象……立足自身实现脱贫致富”[9]221。这彰显出我国政府对以内生动力和自我发展能力为理念的内源式脱贫的高度重视。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央更加重视贫困对象内生动力的培育。强调贫困地区要实现可持续发展,就要“尊重扶贫对象的主体地位,激发其脱贫的内生动力”“增强贫困人口的自我发展能力”“引导贫困群众发扬自力更生精神,靠自己的努力改变命运”[17]。这些论述既体现了习近平对贫困治理认识的深化,也为新时代精准扶贫和精准脱贫指明了动力方向。

  内源式扶贫是实现高质量脱贫的必由之路,但需要强调是内源式扶贫并不排除外援帮扶。外部资源和条件的充分介入,可以更好地激活贫困对象的内生动力,促进其更好、更快地实现其内源式发展。早在1985年的中央一号文件中就明确了“东西互助”的对口帮扶理念,《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000)》指出要“实现从封闭式扶贫向开放式扶贫的转变”。从此,广泛动员全社会力量共同参与扶贫脱贫,成为中国扶贫治理的一项重要内容。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》在“鼓励各类人民团体、社会组织、民营企业和广大公众积极参与扶贫开发”[4]219的同时,还首次提出了国际扶贫的理念,指出要“把开展国际交流合作作为扶贫开发的重要补充”[4]220,这些多元性的治贫举措,彰显了我国扶贫治理的特色与包容性。

  “足寒伤心,民寒伤国。”中国经过改革开放以来40余年的不懈努力,使7亿多贫困人口成功脱贫,谱写了人类反贫困斗争史新篇章。但截止到2018年年底,全国仍有111个县的贫困人口维持在3万人以上,其中贫困发生率在10%以上的县高达98个。绝对贫困是相对的,相对贫困是绝对的。即使在2020年全面建成小康社会社会以后,扶贫工作还会存在,还会有一部分低收入人群会成为新时期的相对贫困人口。届时,这些相对贫困人口的特征必将日趋复杂,尤其是精神贫困问题将更为凸显。因此,前瞻性的研判2020年后我国贫困的特征、趋势、扶贫战略以及乡村振兴战略下的扶贫开发举措等,仍是下一步应持续跟进的基础性工作。

  参考文献:

  [1]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[N].人民日报,2018-03-01(4).

  [2]国务院扶贫开发领导小组.中国农村扶贫开发概要[M].北京:中国财政经济出版社,2003.

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  [10]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017.

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  [12]中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知[EB/OL][2019-09-19].

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  2013-06/23/content.htm.

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  [14]汪三贵.中国40年大规模减贫:推动力量与制度基础[J].中国人民大学学报,2018(11):11-18.

  [15]习近平.摆脱贫困[M].福州:福建人民出版社,1992:216.

  [16]中共中央国务院关于开展科技扶贫工作的通知[EB/OL][2019-09-20].http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/34417.shtml.

  [17]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编:中[G].北京:中央文献出版社,2016:261.

作者简介

姓名:王帆宇 工作单位:信阳师范学院当代马克思主义研究所

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