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精准施策与就业保障
2020年08月26日 10:43 来源:《中国特色社会主义研究》2020年第3期 作者:丁守海 吴 迪 字号

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  [摘要]当前就业形势较为严峻,周期性失业、结构性失业、摩擦性失业叠加,且主要表现为隐蔽性失业。在政策资源有限的情况下,必须精准施策才能保就业。财政政策要从支出端和收入端同时发力,支出政策要把就业弹性原则放在第一位,收入政策则要为中小企业精准降负。面对大量的摩擦性失业和隐蔽性失业,救助政策要发挥其应有的逆周期调节作用。未来就业政策体系仍需进一步完善:一是纠正就业政策体系的失衡,减少对刺激政策的依赖,提高救助政策的占比。二是要提高协同性,利用救助政策提高刺激政策的乘数效应;消极就业政策要融入积极就业政策的成分,从保障导向转向就业激励。 

  [关键词]就业形势;积极就业政策;消极就业政策;精准施策;就业政策体系 

  [中图分类号] F240  [文献标识码] A  [文章编号] 1006-6470202003-0040-09 

  [作者简介]丁守海,中国人民大学应用经济学院教授;吴迪,中国人民大学应用经济学院博士研究生 

  本文系教育部中国特色社会主义经济建设协同创新中心子项目“认识、适应和引领经济新常态研究”及中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目“劳动剩余条件下的工资上涨机制及工业化对策研究” (项目编号:10XNJ054)的阶段性成果。 

    

  一、问题的提出 

  近年来,随着经济增速回落,中国就业形势已出现疲态,今年在疫情冲击下更显严峻。城镇调查失业率等多项指标攀升明显,如图1所示,20202月份城镇调查失业率达6.2%,创下自2018年公布该数据以来的新高,此后随着疫情得到有效控制以及经济复苏,失业率开始下降,但直至6月份仍维持在5.7%的相对高位。 

                   

 

  其他一些指标也显示出类似的趋势。以城镇新增就业人数为例,2020年上半年为564万,比上年同期减少了23.5%。中国人民大学中国就业研究所发布的《中国就业市场景气报告》显示,全国二季度的就业景气指数为1.35,而去年同期为1.89,下降了0.54个百分点。就业压力增大。 

  就业是民生之本。当前的就业压力引起了社会的广泛关注,政府更是高度重视。2020218日国务院常务会议强调当前的一项迫切任务就是稳就业。420日中央政治局会议则在“六稳”工作的基础上首次提出了“六保”目标,其中保就业是第一位的。 

  那么,究竟该如何保就业呢?理论上,现在可供选择的政策工具似乎很多,单就就业政策本身而言,可分积极就业政策和消极就业政策,进一步讲,积极就业政策又分经济刺激政策、市场主体扶持政策、就业能力提升政策,经济刺激政策又可以分为积极财政政策和扩张性货币政策,如此等等,不一而足。 

  据统计,仅今年124日到215日,国务院、商务部等十多个部门就密集出台了几十项保就业措施,如财政补贴、税收减免、融资便利、降息与贷款展期、返还社保、暂停住房公积金等。各地政府更是出台了多样化的措施,内蒙古出台了15项,吉林有21项,广西多达30项。{1} 然而,要提高保就业效果,就必须精准施策,提高政策的“瞄准度”。毕竟,现在政策资源有限。今年财政压力很大,但为了保就业中央政府仍决定在去年财政赤字的基础上增加1万亿元,另外,再发行1万亿元抗疫特别国债,并全部转交给地方政府,用于保就业、保民生、保市场主体,包括减税降费、减租降息、刺激消费、扩大投资等。如果盲目施策,不仅收效甚微,还会浪费宝贵的政策资源,甚至带来严重的后遗症。以史为鉴,对就业政策进行反思和优化。要精准施策保就业,就必须先分析当前就业压力的基本特征,然后才能“对症下药”。 

  二、当前失业的主要表征 

  在多种因素的交织作用下,目前失业呈现出一些新的特征,甚至超越传统上人们对失业的理解。不把握这些特征,就不能有的放矢地制定对策。 

  (一)周期性失业、结构性失业与摩擦性失业交织 

  劳动经济学对失业有三种区分,即周期性失业、结构性失业和摩擦性失业。周期性失业主要源于需求不足,常出现于经济萧条年份;结构性失业多源于劳动供给与需求的质量不匹配特别是技能不匹配,常出现于产业结构转型期;摩擦性失业则主要源于信息不对称、流动限制等劳动力市场的障碍,使劳动者无法迅速找到新工作或抵达工作岗位,从而出现临时性失业。当经济处于充分就业状态时,周期性失业为零,只有结构性失业和摩擦性失业,它们合称为自然失业。但当前中国出现了三类失业兼具的罕见特征,至少在短期内,每一类失业都很显著。 

  1.周期性失业 

  劳动需求是引致性需求,需求不足会引起生产不足并遏制劳动需求。近年来消费不振和外贸受阻是诱发周期性失业波动的主要原因。 

  首先,国内消费不振。就以社会消费品零售总额为例,在2015年之前每年实际同比增速都在两位数以上,但从2016年之后降至10%以内,2019年则只有6%。今年上半年,叠加新冠疫情的冲击后消费实际增速已猛降至-13.56%。可以看出,这几年消费增速甚至远不及GDP增速。 

  消费不振有几个方面原因:一是居民收入增长缓慢。2019年全国居民人均可支配收入同比增速只有5.8%,比当年经济增速低0.3个百分点。今年上半年则同比下降1.3%。二是居民杠杆率快速攀升,遏制了消费。自2016年房价快速上涨以来,我国居民杠杆率一路高企,目前已达55.8%,与日本和欧元区相近。三是社会保障体系不完善,消费有顾虑。四是此次新冠疫情抑制了消费。 

  其次,出口受阻。这个问题最早可以追溯到2008年金融危机期间,西方各国为减少国内需求外溢纷纷采取各种限制进口的措施,2018年中美贸易摩擦暴发后这个问题进一步加剧了。中国进出口贸易受到较大的干扰,就以出口金额为例,2019年几乎是零增长,今年上半年则同比下降6.2% 

  中国出口行业多为劳动密集型产业,据估算,直接从事出口生产的就业人口不下2000万,他们主要集中在东南沿海地区。出口受阻会对这些人的就业产生较大的冲击。 

  不管是国内消费不振还是外贸出口受阻,所引发的周期性失业会典型地表现在农民工失业上。中国现在有2.9亿农民工,占非农就业总量的一半,他们广泛分布于制造业、建筑业、生活服务业等领域。有别于体制内从业者,农民工直接经受市场风浪的荡涤,只要经济下行、就业形势趋紧,他们会第一时间受到冲击。可以说,农民工就业状况是中国就业形势的最直接的晴雨表。 

  2.结构性失业 

  近年来,我国某些产业遭遇突发性困境,特别是以汽车、手机为代表的大类消费品行业下滑严重。这些行业的颓势大约始于2018年,就以汽车为例,当年销售量同比下降2.76%2019年降幅扩大至8.2%,今年上半年则达16.9%。手机也出现了类似的趋势。究其原因,除前述的制约消费的诸多因素外,还有另一个重要原因,那就是这些行业已趋于饱和。仍以汽车为例,现在我国汽车保有量约为2.5亿辆,接近一户一辆。在这种情况下必然会遇到发展的瓶颈。 

  大类消费品行业产业链普遍较长,上下游波及效应大,它们遭遇困境,不仅冲击经济发展,更会冲击就业。仅汽车行业而言,直接从事生产经营活动的就业人员就有近450万,在全行业困境下不少人面临失业风险,迫切需要转向其他行业。{2}如果转岗培训跟不上,就会出现结构性失业。 

  现在中国正处于结构转型的加速期,结构性失业会长期伴随着经济社会发展的全过程,并可能在局部时点放大。 

  3.摩擦性失业 

  近年来随着互联网等信息技术的发展,职业搜寻—匹配过程中的信息不对称问题正在不断缓解,摩擦性失业已呈减少趋势,但今年以来在疫情冲击下劳动者的流动性受到了限制,摩擦性失业又急剧攀升。 

  首先,疫情使线下面试受阻,而线上面试又难以完全取代之,为稳妥起见,很多企业推迟了招聘计划,这造成了用工的空档期和等待性失业。这典型地反映在大学生就业上。今年我国有874万高校毕业生,创历史新高,就业压力非常大。除岗位需求不足外,摩擦性因素也是制约大学生就业的一个重要原因。 

  其次,封城、限行、隔离等措施使劳动者不能迅速抵达就业岗位,对复工复产影响大。就以农民工为例,今年一季度农村外出务工劳动力人数比去年同期减少30.6%,一个重要原因就是出不了门。另外,对于餐饮、旅游、娱乐等高接触服务业来说,由于行业特殊性,很多人无法返岗。根据国家统计局提供的数据,今年5月份我国有1.2%就业者处于在职未就业状态,高于往年水平{3},实际上这些人已处于摩擦性失业状态。当然,这个情况不仅出现在国内。据统计,截至今年5月份,美国有近500万人处于“就业但缺勤”状态,占非农就业人数的比例高达3.7% 

  (二)隐蔽性失业对显性失业的稀释 

  失业未必都通过显性失业的方式表现出来。从劳动经济学的角度讲,当劳动需求减少时,企业可以通过两种方式来减少劳动投入:一种是泛化的方式,即减少人员投入量,这会造成显化失业;另一种是深化的方式,即不减少人员数量,但压缩每个人的工时,这会导致隐蔽性失业。 

  不同国家的制度环境、文化习俗不同,对失业方式的偏好也不同。就以美国为例,它强调市场机制在资源配置中的主导作用,当劳动需求减少,企业该裁员就裁员,政府很少干预,但会通过社保为失业者兜底,所以,在此次疫情中美国失业率飙升很快,20204U3季调失业率从上个月的4.4%直升至14.7%。与此相反,欧盟诸国有干预劳动力市场的传统,致力于维护劳动者的工作权益,在此次疫情中,它们就通过补贴等手段引导企业稳岗,尽量少裁员,这是典型的用隐蔽性失业来代替显性失业的做法。 

  中国政府历来高度重视就业问题,当经济遭遇巨大冲击或面临下行压力时,运用各种手段来稳岗。中国有3000万中小企业和7000万个体工商户,它们吸纳了80%以上的就业人口,是国民经济的就业海绵。相对于大企业来说,中小微企业的最大特征就是组织形式灵活。大企业一般执行标准工资制,当面临需求冲击时,由于工资有较大的刚性,劳动需求的减少难以通过价格调节来实现而只能诉诸数量调节,表现为显性失业。中小微企业则不一样,由于组织形式灵活,工资多为柔性的,雇主和雇员之间通常能达成一种秘密协议:当劳动需求增加时,雇主尽量不增招新的雇员,而是让现有人员通过加班形式来满足劳动需求,相应地,工资上升;相反,当劳动需求减少时,雇主也尽量不裁员,但减少人均工时,相应地,工资要下降。这其实就是一种基于深化调整方式的风险共担机制。{4} 在这种情形下,只要政府稍加引导,比如为稳岗企业提供就业补贴,中小微企业就会减少裁员力度,并通过隐蔽性失业的方式来缓冲就业冲击。 

  从目前政府公布的失业率目标来看,在未来一段时间内显性失业率很可能会维持在6%上下波动,其余压力将主要通过隐蔽性失业的方式来释放,换句话说,显性失业率并不能反映失业的全貌。 

  当前我国失业主要表现为隐蔽性失业,这有两个佐证:一是相对于产出波动,就业人数的波动相对钝化。就以制造业为例,在疫情最严重的2月份,其生产PMI指数从1月份的51.3降至27.8,回落23.5个百分点,而从业人员指数从47.5降至31.8,只回落了15.7个百分点。二是周均工时减少。一直以来,我国城镇就业人员的周均工时基本都维持在45小时以上,今年2月则猛降至40小时。与此相伴的是工资水平的大幅下降。以农民工为例,上半年农村外出务工劳动力月均收入同比减少6.7% 

  隐蔽性失业的本质是用就业质量来换取就业数量,是萧条周期不得已而为之的一种稳就业措施。 

  三、精准施策保就业 

  对应于不同类型的失业,由于成因不同,保就业措施也应不同。概括起来,这些措施大致包括积极就业政策和消极就业政策两类,其要点分别如下。 

  (一)积极就业政策要更精准 

  积极就业政策致力于克服萧条周期下需求不足的矛盾,创造新增就业岗位,重点解决周期性失业的问题,但对化解结构性失业和摩擦性失业成效不大。 

  与经济刺激政策相对应,积极就业政策的手段也包括积极财政政策和扩张性货币政策。当前积极财政政策应该更加优先考虑,原因有二:第一,在经济下行周期中财政政策的刺激效果一般比货币政策更明显。第二,中国就业主要集中于中小微企业。由于缺乏抵押物等原因,货币政策对中小微企业的传导机制不畅,即便实行扩张性货币政策下,它们也很难获得信贷支持。{5}{6} 这个问题在20094万亿刺激计划中表现得很明显,当时信贷资源主要流向大型国企,但它们的就业吸纳能力并不强,中小微企业的就业吸纳能力很强,却并没有得到多少金融支持{7},所以,扩张性货币政策即便能刺激经济增长,也未必能刺激就业。2020225日习近平在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出“积极的财政政策要更加积极有为,稳健的货币政策要更加注重灵活适度”。从这里也可以看出,在政策排序上对财政政策的强调要优于货币政策。 

  积极财政政策应该怎样发力才更有利于保就业呢?本文认为,应该从支出和收入两个维度入手。过去我国过多地依赖于支出政策特别是财政投资来稳增长、保就业,今天应双向发力,既要用好财政支出工具,更要发挥收入政策的调节作用,为保市场主体护航。 

  1.财政支出政策 

  包括四个方面:一是通过财政投资来刺激经济;二是通过财政支持培训,以缓解结构性失业问题;三是通过财政补贴来稳岗;四是增设公益性岗位。 

  对于财政投资,要明确投资原则,优化投资方向。从过去几十年的实践来看,我国财政投资基本秉承经济增长优先和生产率优先的原则,前者的默认逻辑是,只要经济增长上去了,就业肯定也能上去。但现实中二者并不能简单地画等号,典型的例子就是重化工业部门的投资。至于生产率优先原则主要兴起于近10年,意在通过财政投资为下一步的技术进步提供基础设施,比如,要发展信息技术,铺设光纤就是一个很重要的基础工程。这本无可厚非,问题是现在中国面临较迫切的就业压力,按生产率优先原则进行投资可能会“远水解不了近渴”。 

  今年财政政策的一系列安排是特殊时期的特殊举措,相应地财政投资也应该体现特殊时期的特殊要求,把促就业放在第一位,投资原则从过去的经济增长优先和生产率优先转向就业弹性优先。投资应重点投向那些能明显带动就业的领域,特别是基础设施领域。就以铁路、公路、地铁等为例,我国现在尚有很大的挖掘空间,它们又与建筑业密切相关,而建筑业是农民工就业的一个重要场所,吸纳了近5400万农民工。因地制宜地加大基础设施投资,不仅能改善民生,更能改善农民工就业。 

  如前所述,当前我国失业中有很大一部分是结构性失业,如何为产业转型中的劳动者提供转岗培训是亟须解决的。而这个问题不能完全依靠市场来解决,培训领域历来存在市场失灵:因担心员工离职,雇主不愿提供足够的培训。政府可以利用财政补贴等工具来矫正企业行为,比如为企业提供培训补贴,降低培训成本。在当前失业压力较大的情况下,还可以把稳岗和培训结合起来,一并解决周期性失业和结构性失业问题,以工代训、以训稳岗。最近人社部就提出20202021年要对1400万以上农民工进行技能培训{8},这需要财政资金支持。 

  财政支出还可以通过直接增设公益性岗位的方式来缓解就业压力,特别是大学生就业压力,比如增设街道、社区的公共管理、基层医疗和社会服务类岗位,并优先吸纳高校毕业生。 

  2.财政收入政策 

  财政收入政策重在保市场主体,主要是指减税降费,它在财政政策中的地位并不亚于财政支出,但过去并未引起足够重视,积极财政政策重支出而轻收入,是跛脚的。这个问题已经引起理论界的反思,有人呼吁调控思路要从过去大规模的政府支出刺激政策转向结构性减税政策。{9} 近年来政府已经开始推动这一转变,减税降费力度不断加码,仅2019年减税降费力度就达到2.36亿元。今年在疫情冲击下企业普遍遭遇严重的困境,减负力度可能再增2.5万亿元。{10} 

  与财政投资要有精准性一样,减税降费也要有精准性:首先,对象要精准。现在中小微企业遭遇了普遍困境,大企业受冲击程度要小一些,所以,减税降费应向中小微企业倾斜,大企业则需承担起更多的税收责任。其次,手段要精准,现在对中小微企业来说,降费可能比税收更有用。原因很简单,在疫情冲击下,很多中小微企业的营业收入已大幅下滑,应纳税额本来就不多,减税优惠不大。现在,企业最大的负担是固定成本,比如房租、社保、水电费、宽带费等,政府应从这些方面入手为企业精准减负。 

  与支出政策一样,政府也可以用财政收入政策来引导企业的雇佣行为。仍以稳岗为例,可以对企业提供减免税或返还社保的优惠。 

  (二)消极就业政策要更充分 

  不可否认,在当前形势下即便通过多种举措来保就业,仍不能避免出现一定数量的失业人口。消极就业政策主要是指通过失业救济、社会保障等工具为失业人员提供一张安全网,帮助他们渡过难关。在经济萧条时期,随着失业人数增加,救济政策愈显重要。以20世纪30年代美国大危机为例,罗斯福新政的核心内容是3R举措,其中第一条就是救济(Relief),其次才是经济刺激计划和改革。在此次新冠疫情期间,美国失业率快速攀升,失业救济对此作出了及时的反应。20203月其U3季调失业率为4.4%,持续领取失业金的人数是300万人,至4月份失业率急速升至14.7%,领取失业金的人数也骤增至2200万人。 

  反观中国,失业救济似乎没有发挥好安全网的作用,一个典型例证就是领取失业保险的人数与劳动力市场景气度脱节。如图2所示,近10年来,领取失业保险金人数出现过两次大幅减少,而这两次恰恰都出现在萧条周期中:一次是2008年金融危机期间,当时失业人口快速增加,甚至一度出现农民工返乡潮,但领取失业保险金的人数竟同比减少了10%以上。另一次就是今年,就业压力之大为历史罕见,但一季度领取失业保险金的人数却同比下降11.45% 

                   

 

  之所以出现如上情况,可能是由于失业保险的制度设计存在不合理性。第一,从参保条件看,参加失业保险要以正规就业和签订正式的劳动合同为前提。这样参保对象主要集中于城镇单位就业人员,失业风险小。而那些失业风险高的人,特别是以农民工为代表的群体,常年奔波于各地,很少签订正式合同,难以纳入到失业保险范畴里。据统计,在我国2.9亿农民工中参加失业保险的只占17%,这意味着近2.4亿农民工未参加失业保险。{11}类似的,自由职业者、新就业形态的从业者都属于高失业风险群体,都难以参保。第二,领取条件苛刻。按规定领取失业保险需缴纳满一年,很多人满足不了。以建筑农民工为例,他们往往在不同城市的工地之间流动,而建筑工期一般很少有满一年的,这就造成了他们在一个城市缴纳失业保险时间过短的现象。又如大学毕业生,若工作不满一年而失业,也申请不了失业救济。第三,手续繁杂。领取失业保险必须是非自愿失业,要有辞退证明,跳槽和主动辞职不算。这就需要申请人在多个部门间来回办手续、开证明,很多人嫌麻烦或碍于面子就会放弃。今年疫情下的隔离、限行等措施更加大了领取的难度。第四,领取失业保险的后续影响。在现有制度下,领取失业保险要中断缴纳养老保险,会影响将来养老金的领取标准。 

  失业保险金虽只有区区几千元,但在特殊时期它对缓解失业者及其家庭的困顿尤为重要,可谓雪中送炭。在当前的特殊形势下,应强化失业保险应有的保障功能:首先,提高失业保险的覆盖精度。将农民工、新就业形态的从业者等高失业风险者尽快纳入进来。其次,降低失业保险的领取条件。对缴纳时间不满一年的失业者,可以允许他们领取失业保险金,但标准降低,比如在一般标准的基础上打折扣。再次,简化领取手续,比如开通网上申请通道。最后,在财力允许的情况下适当提高失业保险金的发放标准,加大救济力度。北京市政府决定从202071日起将失业保险金的各档上调110{12},就是一例。 

  关于失业保险的申请条件,还涉及失业的定义问题,这在当前也亟须澄清。顾名思义,只有失业者才能领取失业保险。什么才算失业呢?我国对其定义是在劳动年龄内且有劳动能力,在调查期内无业,并以某种方式正在寻找工作的人。那么,疫情期间失去工作,但由于隔离、限行等措施所限而无法出去找工作的人算不算失业?严重的隐蔽性失业者算不算失业?比如,有人虽保留了工作机会,但工作时间很短,工资很低。很多国家对就业是有劳动时间下限要求的,比如美国规定周工时不足15小时就算失业,法国规定是20小时,但我国没有这样的标准。无论如何,与失业者一样,这两类人也会面临生活困境,也需要救济。如果不能科学地界定失业的应有范畴,就很可能会把他们从救助体系中遗漏掉,使消极就业政策留下一片盲区。 

  当然,除失业保险外,消极就业政策还可以通过其他一些政策工具为劳动者提供救助,比如通过最低生活保障制度为低收入的隐蔽性失业者提供救助。当前在普遍性的经济压力下,多个行业、职业之间出现就业波及效应,使隐蔽性失业呈扩散态势,收入也出现连带性的下降。就以出租车行业为例,一些制造业工人失业后加入到滴滴司机的行列,这会减少人们对出租车的服务需求,并使出租车司机的工作不饱和、收入减少。 

  因此,消极就业政策不能只看劳动者是否有就业岗位,更要看就业质量和收入,以家庭人均收入为单位来考量是否要将相关人员纳入到救助范围,如果收入不足以支撑正常的生活之需,就要启动相应的社会保障工具。 

  四、长期视角下的就业政策优化 

  从长期看,即便就业形势好转了,中国就业政策体系仍需进一步完善,旨在优化内部结构、提升协同效应。 

  (一)恢复就业政策体系的均衡性 

  在一个合理的就业政策体系中积极就业政策和消极就业政策应该是均衡的,但此次疫情就暴露出我国消极就业政策的相对缺位和对积极就业政策的惯性依赖。只要劳动力市场遇到一点风吹草动,第一反应似乎就是刺激经济、拉动就业,而较少考虑是否允许一部分人失业并通过救济政策帮他们渡过难关。这种非均衡性会不必要地抬高政策成本。 

  就业政策也要讲性价比,争取以最小的代价来换取最大的政策后果。保就业与保民生是相辅相成的,保就业就是为了保民生,如果能用较小的救济成本解决失业者的生计问题,就不一定非要通过刺激政策来达成较高的就业目标。未来就业政策体系的一个巨大转变可能就是降低刺激政策的占比、提高救济政策的占比。 

  1.适当降低就业目标 

  过去刺激政策之所以紧迫,一个重要原因就是惧怕失业,就业目标定的太高,提高了政策的边际成本。未来这一问题可能更严重:首先,随着中国经济体量的扩大和不确定性因素的增多,经济波动的频率会加大,就业波动也更频繁,如果刺激政策没有定力而追着失业率跑,就会疲于奔命,甚至根本来不及作出反应。其次,刺激政策本身有滞后性,频繁施策会带乱节奏,非但不能熨平经济周期,甚至还会加剧其波动。{13} 

  只要失业救济能跟上,就可以适当放宽失业率的锚定范围,提高容忍上限。即便失业率有所攀升,也不轻易干预,这样积极就业政策就能更从容一些。其可行性在于:首先,随着国力增强,我国的失业救济能力也在不断增强。其次,纵览世界各国,对失业率的容忍限度都比我国高。常态化的全球失业率大概是什么水平呢?按ILO的统计数据,发达国家平均为6.6%,发展中国家平均为5.5%,全球平均为5.7%。之前我国每年城镇调查失业率的目标都是5.5%,今年在就业形势如此严峻的情况下才上调为6%。可以说,还有进一步的调整空间。 

  2.充实并盘活失业保险基金 

  一直以来中国社会保障支出占GDP的比重较低,在全世界排名比较靠后。以2017年为例,中国社会保障支出占GDP的比重为3.7%,远低于发达国家的水平,比如希腊为17.5%,日本为12.1%,德国为10.1%。即便在中等收入国家中,中国也较低,比如阿根廷为9%,俄罗斯为8.7%,蒙古为5.5%{14} 失业保险是社会保障的一个重要组成部分,强化失业保险的救济功能是补足社会保障这块需求的应有之义。 

  强化失业保险首先要盘活失业保险基金,失业保险基金该用的时候就要用,不能沦为摆设。目前失业保险基金收入高、支出少,就以2018年为例,收入1171亿元,但支出只有357亿元,这使结余滚存越来越大,现已超过5800亿元。按目前的支出速度算,足够6年支出之需。但结余并不是越多越好,结余多,说明失业保险使用效率低,一般结余资金够支出12年是最理想的。盘活失业保险基金,关键是改善失业保险设计,让该得救济的人得到救济。 

  在盘活失业保险基金后还要考虑进一步充实它,以备不时之需。如果在未来某一时点失业率快速攀升,且持续较长时间,对失业保险基金的需求就会迅速膨胀,并可能从结余转向短缺。充实失业保险基金更多地需要通过财政渠道来进行。这些年来,全国公共财政对社会保险基金的补助主要用于养老保险基金,对失业保险基金的补助几乎为零。 

  3.动态监测隐蔽性失业显化的可能,构建失业率预警系统 

  何时启动刺激政策,何时启动救济政策,取决于失业率的演变轨迹,所以对失业率的监测很重要。但不能只监测显性失业率,还要兼顾对隐蔽性失业率的监测,这是因为目前大量失业表现为隐蔽性失业,随时可能转换为显性失业。隐蔽性失业要以企业存续为前提,如果大量企业倒闭,隐蔽性失业将失去存附的载体,转化为显性失业,从这个角度讲,隐蔽性失业是显性失业的蓄水池。因此,应该将失业率调查的范围从显性失业延伸到隐蔽性失业,监测隐蔽失业的显化可能,构建失业率的预警系统。据此及时切换就业政策,避免失业率突变时准备不足。 

  (二)提高就业政策体系的协同性 

  就业政策并不是孤立的,而会互相关联。一个高效率的就业政策体系应该能发挥各类政策之间的协同效应。 

  1.利用救济政策来提高刺激政策的乘数效应 

  近年来我国刺激政策面临的一个很大困境就是乘数效应在下降,同样的财政投资对经济增长的刺激作用不断减弱{15},其中一个重要原因就是居民的边际消费倾向下降。如果能把刺激政策和救济政策结合起来使用,就能在相当程度上缓解这一问题。 

  经济学有个基本原理,那就是越穷的人,边际消费倾向越高;越富有的人,边际消费倾向越低。低收入者生活困顿,边际消费倾向相对较高,对他们进行救济,可以有效带动刺激政策的乘数效应。中国低收入人口基数很大,扩大对低收入群体的救济范围,提高救济力度,是另一种形式的经济刺激计划,与传统的财政投资相比,更能克服乘数下滑的困境,提高经济带动效果。 

  当然,还可以对救助形式进行优化,比如用实物券或消费券来代替救济金,此时,边际消费倾向将上升为1,刺激效果立竿见影。更重要的是还能拉动食品、服装、零售等行业的复苏,这些行业都是劳动密集型行业,对就业有很大裨益。 

  2.消极就业政策要兼顾社会保障和就业激励功能 

  消极就业政策的初衷是为失业者提供基本的生活保障,但实践中过度的保障政策容易养懒汉,反而阻碍就业。基于此,近年来西方国家普遍对失业救济制度进行改革,从过去单纯强调保障功能转向就业激励、辅导和促进功能,把救济政策和积极就业政策结合起来。就以美国为例,它把失业保险的领取条件与寻找工作的努力程度挂钩,比如对那些参加职业培训的人员,适当延长领取时间;对提前找到工作的人,将未领完的失业救济金一次补足给他;对愿意“屈就”工作的人,给予一定的补贴。 

  反观我国,失业保险制度还是重救济、轻激励,功能单一。要更好地兼顾保障功能和就业激励功能,未来失业保险制度可以从如下几个方面进行改革。 

  第一,提高保障功能的精准性。不同的失业人口,家庭背景不同,经济压力也不同,所需的保障力度是不一样的,不应该一刀切按统一标准给付。比如,对来自零就业家庭或高人口抚养比家庭的失业人员,保障需求更多,领取标准可以定更高一些;而年轻的单身失业者,经济压力小,标准可以定得低一些。这个做法在西方国家很普遍,以德国为例,对于单亲多子家庭且子女未成年的失业者,救济金额最高能达到平均工资水平的98%,但对青年单身失业者,救济标准几乎只有前者的一半。 

  第二,多维度融入就业促进功能。一是优化失业保险的领取条件。能否领取失业保险不能只看缴费时间,还要结合寻找工作的努力程度来进行,对多次无故拒绝工作推介的,可取消领取资格。二是在领取期间,失业金标准可渐次降低,以迫使失业者尽快寻找工作。比如法国失业者在最初9个月里领取的救济金大约相当于原工资的57%,此后每隔4个月递减17%,两年后只剩下原工资的28%。我国失业保险的最长领取时间是两年,期间标准却一直不变,今后应做类似的优化。三是与培训相结合。领取失业保险的同时必须参加政府组织的再就业培训,以实现人力资本和就业能力的提升。四是用工作福利代替失业福利,英国规定失业一年以上的,必须到指定企业或福利团体志愿工作4周才能领取救济;失业两年以上的必须全职工作。用工作来换就业,避免消极待业。五是工作尝试计划。为帮助失业者重建信心,由政府“购买”工作机会,比如,介绍失业者到某企业工作3个月,此间雇主免费雇佣,工资由政府支付,期满后如果满意再正式雇佣。工作尝试计划在英国被广泛使用。{16} 

  3.补贴政策与劳动管制政策的协同 

  保市场主体,光有补贴还不够,还要适度放松劳动管制,营造一个相对宽松的用工政策。当就业压力较大时,人们的惯性思维是“恩威并重”,前者是通过补贴来鼓励企业不裁员、少裁员的行为,后者则通过劳动管制来限制企业裁员。自2008年《劳动合同法》颁布后企业大规模裁员已受到诸多限制。其效果有利有弊:利在迫使企业承担社会责任;弊在干扰了企业用工行为的自主性,损害了资源配置效率。其本质是把原本应该由政府承担的责任强加到企业头上。如果经济衰退持久,这一作法是难以持续的。另外,出于对今后裁员的顾忌,企业现阶段能少招人就尽量少招人,这显然对就业扩张不利。从长远视角看,适当放松劳动管制的力度,就业效果可能会更好一些。 

  纵览世界各国,大凡经济衰退时期,为刺激就业,政府一般都会放松管制。20世纪80年代由于经济萎靡、失业率攀升,美国大幅放松了最低工资管制,整整10年时间没有提高过最低工资标准。放松劳动管制还能带来另一个好处,那就是让弱质企业休眠,避免 “暴毙”,保住就业的基本盘。休眠与死亡的区别在于,它虽暂停营业,但并不注销,企业实体仍在。休眠会减少固定成本开支,避免持续“失血”,保存了企业实力,等经济复苏时,就业功能立即被激活。休眠企业面临的一个问题是如何处理与员工之间的劳动关系,如果不赋予其灵活处理的权力,而是强制要求其在休眠期履行对雇员的雇佣义务特别是工资支付义务,那么企业很可能撑不下去而倒闭。 

  五、结论性评语 

  近年来在多重因素的作用下,我国就业形势已变得颇为严峻,保就业是当下面临的一个重大课题。政策资源有限,如果盲目施策,非但不能高效率地保就业,还可能会带来严重的后遗症,因此精准施策至关重要。 

  精准施策的前提是剖析当前就业压力的主要特征,对症下药。本文认为,区别于既往,当前就业有两大特殊特征:首先,周期性失业、结构性失业与摩擦性失业罕见地交织,且每类失业都很显著。对应于不同类型的失业,成因不同,施策不同。其次,当前失业主要表现为隐蔽性失业,它在相当程度上稀释掉显性失业。如果只关注显性失业,可能会抓不住失业全貌。 

  要精准施策保就业,需作好如下工作:第一,为解决周期性失业问题,应提高积极财政政策的瞄准度,支出政策要把就业弹性原则放在第一位,按就业带动能力来选择投资方向。同时发挥财政支出的培训功能,提高人力资本,通过以工代训、以训稳岗一并解决结构性失业问题。第二,用好收入工具,通过减税降费为市场主体护航。鉴于当前形势,降费应是重点。第三,针对疫情期间急速攀升的摩擦性失业,要大力强化消极就业政策的力度,特别是失业救济的力度,扩大覆盖范围、降低领取条件、简化领取手续。 

  针对此次疫情暴露出来的问题,即便未来就业形势好转了,中国的就业政策体系仍需进一步完善。第一,纠正就业政策体系失衡,降低对刺激政策的依赖度,提高救济政策的占比。必要时可适当降低就业目标,放宽对失业率的锚定,使积极就业政策更从容。另外,要构建失业率预警系统,动态评估隐蔽性失业显化的可能,为政策选择提供依据。第二,提高各项就业政策间的协同性,比如把救济政策和刺激政策结合起来,克服乘数困境。消极就业政策要融入更多的积极就业政策的成分,从保障功能转向就业激励。提高补贴政策与劳动管制政策的协同。保市场主体既需要补贴,更需要一个宽松的用工环境。放松劳动管制不仅有利于短期内保就业,更有利于长期内保住就业的基本盘。 

    

  注释: 

  {1}赵慧芳.全国中小企业扶持政策汇总[EB/OL].搜狐新闻,https://finance.sina.com.cn/china/gncj/2020- 

  02-25/doc-iimxxstf4306360.shtml. 

  {2}丁守海.结构大变革时期中国就业的新现象、新规律、新趋势.中国人民大学《中国宏观经济论坛》2019年三季度主报告。 

  {3}姜慧梓.国家统计局:5月份约1.2%就业人员处于在职未就业状态[EB/OL].新浪财经,http://finance.sina.com.cn/roll/2020-06-15/doc-iirczymk7106861.shtml. 

  {4}丁守海.中国存在失业回滞现象吗?[J].管理世界,2013(1). 

  {5}田晓霞.小企业融资理论及实证研究综述[J].经济研究,2004(5). 

  {6}于泽、陆怡舟、王闻达.货币政策执行模式、金融错配与我国企业投资约束[J].管理世界,2015(9). 

  {7}王静、杨慧.促进科学发展的财政政策:理念转变和体系调整[J].宏观经济研究,2011(6). 

  {8}工程建设化标准.人社部:20202021年培训1400万以上农民工[EB/OL].搜狐新闻,https://www.sohu.com/a/402230963_120117974?_trans_=000014_ 

  bdss_dknfqjy. 

  {9}卞志村、杨源源.结构性财政调控与新常态下财政工具选择[J].经济研究,2016(3). 

  {10}人民日报.减税降费力度不断加大,预计今年为企业新增减负超过2.5万亿元[EB/OL].中华人民共和国工业和信息化部,http://www.miit.gov.cn/n973401/ 

  n7866756/n7866789/c8022835/content.html. 

  {11}徐媛.失业保险基金账上几千亿,失业者为何领不到[EB/OL].搜狐财经,https://www.sohu.com/a/ 

  398268499_665455?scm=1002.590044.0.28b5-4ab?_f=index_select_17. 

  {12}北京市人力资源和社会保障局.2020年北京市人社局关于调整失业保险金发放标准的通告[EB/OL].北京市人社局网站.http://rsj.beijing.gov.cn/xxgk/zcwj/ 

  201912/t20191206_943743.html. 

  {13}孙琳、王姝黛.中期支出框架与走出顺周期陷阱——基于88个国家的数据分析[J].中国工业经济,2019(11). 

  {14}经合组织OLIS数据库网站.[EB/OL].http://www.oecdchina.org. 

  {15}陈创练、郑挺国、姚树洁.时变乘数效应与改革开放以来中国财政政策效果测定[J].经济研究,2019(12). 

  {16}申晓梅.论失业救济制度向就业保险制度的转型及其政策探析[J].人口与经济,2007(3). 

作者简介

姓名:丁守海 吴 迪 工作单位:中国人民大学应用经济学院

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