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论未来《粮食安全保障法》之“乡村振兴”思维
2020年10月14日 10:13 来源:《西北民族大学学报》哲学社会科学版2020年第5期 作者:曾晓昀 字号
2020年10月14日 10:13
来源:《西北民族大学学报》哲学社会科学版2020年第5期 作者:曾晓昀

内容摘要:

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   [摘要]粮食安全是国计民生的头等大事。“乡村振兴”思维体现“乡村”性、“振兴”性,基于粮食安全的首源地位,保障粮食安全有助于全面实施乡村振兴战略。整体而言,应当在《粮食安全保障法》总则性指引中因应“乡村振兴”思维进行整体把握,如立法宗旨明确纳入“促进乡村振兴”表述、适用范围覆盖乡村振兴中的“全过程”粮食产业链、法律原则符合“乡村振兴”思维。与此同时,在分则性设计中对接“乡村振兴”思维加以具体落实,如发展新型粮农以促进乡村主体的振兴、保护涉粮权益以促进乡村权益的振兴、加快粮食产业链“智慧化”以促进乡村产业的振兴。总之,我国《粮食安全保障法》通过保障粮食安全以促进乡村振兴,推动国家整体发展,体现本土特色、中国智慧,必将为世界粮食立法提供有益的启迪。

  [关键词]乡村振兴;粮食安全;粮食安全保障法;总则性指引;分则性设计

  [基金项目]中国博士后科学基金第60批面上一等资助项目“中国粮食金融化之法律应对”(项目编号:2016M600298);中国博士后科学基金第11批特别资助项目“第一人口大国背景下中国粮食产业国际化战略法律研究”(项目编号:2018T110378)

  [作者简介]曾晓昀,副教授,博士,日本国立岡山大学大学院社会文化科学研究科外国人客员研究员,主要从事经济法研究。

  2002粮食问题是国计民生的首源问题,是最为基础的战略性问题。2018年中央一号文件是推进乡村振兴的基本纲领性文件,后又出台《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》。2020年中央一号文件再次凸显乡村振兴对如期实现全面小康的重要性,体现党和国家对乡村振兴的高度重视。国内研究从乡村振兴出发思考农业安全,如农耕文化传承与农民权利保障的“法律协同”[1]、重构水权与地权关系[2]、制定《农业旅游法》[3]、农业再保险法律制度[4],但仅仅停留在“大农业”,未能深入到粮食安全领域进行专门思考。与此同时,也有专门针对粮食安全的法律研究,但偏向于环保法、土地法领域,如涉粮资源环境法律的立法思路[5]、从生态安全与粮食安全双角度进行土地法修改[6]、土地发展权交易与粮食生产利益补偿机制[7]。国外研究多针对“大农业”的探讨,如农业发展、乡村发展与环境保护的法律问题[8]、非正式租赁合同与可持续农业在农村的探索[9],也有直接关注粮食问题,如水田农业与米政策[10],却又缺乏乡村发展的意蕴。本文的“粮食”概念包括了谷物、薯类、豆类,且在不断拓新。应当说,目前缺乏从“促进乡村振兴”的角度探讨未来《粮食安全保障法》的立法问题,为本文研究留下些许创新空间。相关研究不仅有助于乡村振兴战略的真正落实,也有助于城乡全面发展,相得益彰。

  一、“乡村”+“振兴”:“乡村振兴”立法思维之特性

  乡村振兴”是党和国家高瞻远瞩提出的顶层设计,2020年中央一号文件开篇就提出“实施乡村振兴战略”的宏观指引。什么是“乡村振兴”?从生态之维出发,可以理解为“人与自然的共生”[11]“经济与环境的共生”[11]“乡村与城市的共生”[11]。从治理格局着眼,提出“共治保共享、共享促共建”的“良性循环”实现径路[12],开始关注到制度层面。从制度用途考量,为“乡村振兴建设”“乡村振兴用地”“乡村振兴资金”“乡村振兴社会稳定”等提供制度保障[13],但需要进一步聚焦法律视野,如《乡村振兴促进法》要体现“集体”振兴[14]。整体而言,“乡村振兴”从第一人口大国的最大国情出发,立足“乡村”、面向全国,站在国家和民族长远发展的高度来统筹乡村经济社会的全面发展。“

  乡村振兴”不仅仅是国家战略方针,也应当纳入法律视野,成为一种立法思维,其“乡村振兴”之所以被提升为立法思维,有5个方面的原因。一是概括性。法律是一种高度抽象、高度概括的制度形式,有助于高屋建瓴地领会“乡村振兴”思维的意蕴,引领乡村振兴发展潮流。二是普遍性。法律必须得到法定范围内的普遍适用,有助于“乡村振兴”思维在全国各地的普遍实施、具体落实。三是强制性。法律有国家强制力保障,通过法治系统工程有力推进“乡村振兴”思维的贯彻实施。四是稳定性。法律具有足够的稳定性,不得轻易更改、废止,有助于“乡村振兴”思维长期持续落实。五是严谨性。法律有严谨的制定程序、修改程序,有助于将“乡村振兴”思维正确体现、严格落实。

  本文认为,“乡村振兴”作为一种立法思维,体现“乡村”性、“振兴”性两大特性,最终实现“促进乡村振兴”的最终目的。

  一方面,与“农村”相比,“乡村振兴”思维必须体现“乡村”性。“乡村”与“城市”“城镇”等较好区分,但要注意乡村振兴必须在城乡全面发展、国家整体发展的背景下推进。相比而言,“乡村”与“农村”密切关联,却又容易混淆,必须有机考究。一是主体层面。“乡村”对应的主体不仅仅是农民,也包括其他居住群体,可以归纳为乡民。“农村”对应的主体是农民,强调以农业生产相关活动为生。二是空间视角。“乡村”是以居住地为中心加以辐射的空间布局,“农村”是以农业生产为中心的空间布局。三是文化色彩。“乡村”带有传统乡土文化韵味,“农村”则往往是社会化的表达。四是官方语境。“乡村”早期少出现于官方文件之中,而“农村”则普遍出现于各类立法、政策性文件。五是未来展望。“乡村”是经济、社会、文化、生态全方位发展,而“农村”则聚焦经济层面尤其是农业层面。总之,探讨“乡村振兴”并非降低“农村”的重要性,两者都应得到充分重视和关注。“农村”一词在法学领域广泛使用,而“乡村”概念在某些学科(如人类学、社会学)运用较多,但在法学领域尚待进一步开拓创新,并在立法中提升为“乡村振兴”的“乡村”思维。

  另一方面,与“乡村治理”相比,“乡村振兴”思维必须体现“振兴”性。关于两者之间的关系,有观点认为乡村治理的“紧迫任务”是“为乡村振兴提供重要保障”[15],“最终目标是要在乡村建立良好稳定的社会秩序”[15]。从乡村治理到乡村振兴,是新时代乡村发展的理念升华。一是统筹考虑。乡村振兴原先具有一定经济社会基础,未来需要经济、社会、行政、科教、文化、生态等诸多方面的合力。乡村治理作为基层治理机制,是乡村振兴的基本路径之一,但不是唯一路径。亦即,乡村治理不顺畅,乡村振兴目标肯定实现不了,但是单靠完善乡村治理,其他方面不相应发展,乡村也无法真正“振兴”。长期以来,我们习惯“乡村治理”语境,是看到乡村发展的一个方面,但需要进一步统筹考虑,“乡村振兴”刚好弥补了这一缺陷。二是发展眼光。乡村治理对原先存在的问题进行矫正、处理,形成良好的治理状态,需要进一步与国家长远谋划对接。乡村振兴则是立足中国现状,从中华民族长远发展的高度来统筹推进乡村发展,妥善解决“三农”问题。总之,“治理”一词在法学领域已较为常见,“振兴”则是法学界积极采纳的前沿词汇,并在立法中提升为“乡村振兴”的“振兴”思维。

  二、“粮食安全”首源地位:粮食基本法纳入“乡村振兴”思维之必要性

  2018年中央一号文件在推进乡村振兴过程中提出粮食安全保障措施,如第三部分、第九部分、第十二部分。中共中央、国务院《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》第十一章“夯实农业生产能力基础”第一节专门规定健全粮食安全保障机制。《中国的粮食安全》白皮书(2019年)提出,全面实施国家粮食安全战略和乡村振兴战略,深入实施国家粮食安全战略和乡村振兴战略。与其他法律对乡村振兴的促进相比,粮食安全在乡村振兴中具有绝对的首源地位。既然其他法律法规纷纷引入“乡村振兴”思维,那《粮食安全保障法》就更应该引入“乡村振兴”思维,也亟需引入“乡村振兴”思维。

  一方面,在农业立法彰显“乡村振兴”思维之中,粮食安全处于首源地位。民以食为天,食以粮为本。我国已经制定《农业法》作为农业基本法,该法专章规定粮食安全问题,本身就说明粮食安全在农业子部门中的首源地位。经济作物种植、林业、畜牧业、渔业等相关法律法规也都纷纷规定乡村振兴问题,如《森林法》(2019年)直接规定“促进乡村振兴”(第四十二条)、《畜牧法》(2015年)规定“发展农业、农村经济和增加农民收入”(第三条第一款),但在农业经济发展之中依然替代不了粮食产业的地位,也不可能替代粮食产业的地位。进一步讲,粮食产业以外的农业部门在整个乡村发展之中就更加不具备首源地位。因而,引入“乡村振兴”思维,通过粮食安全促进乡村农业发展,最终是为了乡村整体发展,真正实现乡村振兴。

  另一方面,与我国现有各个领域立法规定的“乡村”问题相比,粮食安全在彰显“乡村振兴”思维方面具有首源地位。立足我国现状,粮食产业是乡村农业的基础,而乡村农业又是整个乡村产业的基础,乡村产业发展又是乡村整体振兴的基础。因而,粮食产业是我国整个乡村振兴“基础中的基础”,在乡村振兴中处于首源地位。《国家安全法》第三条规定“总体国家安全观”,列举了一系列安全类型,并在第二十二条明确规定“粮食安全保障体系”,把“粮食安全”提升到国家安全战略的高度来认识。事实上,我国很多法律规定了“乡村”问题,“乡村振兴”思维是可以适用于诸多法律之中。然而,现有规定“乡村”问题的立法(见表1),多数反倒与农业尤其是粮食安全无关。不是说这些领域不重要,而是相比于农业尤其是粮食安全而言,相关立法就并非处于首源地位。一日三餐,最为基本。其他领域的安全问题是在解决粮食问题的“基础”上才去考量和解决的,或者说根源就在粮食问题。因而,引入“乡村振兴”思维,通过粮食安全带动解决乡村其他安全问题,促进乡村整体振兴,最终是为了国家整体发展,事关中华民族长远大计。

  长期以来,我们对“粮食安全”的理解更多是保障粮食供给、彻底解决饥饿问题。国际社会持续关注“粮食不安全体验分级表”问题[16],在全力应对新冠肺炎疫情的背景下重新思考粮食安全分类[17],并聚焦“粮食体系转型”[18]。本文主张,应当全面理解“粮食安全”概念,包括但不局限于粮食供给平衡、粮食质量良好、粮食价格合理,不断吸纳新的安全维度。未来《粮食安全保障法》立足“粮食安全”首源地位,通过保障粮食安全以促进乡村振兴,彰显“乡村振兴”思维,具有5方面的重要意义。

  依法保障粮食安全有助于稳定乡村农业基础,彰显“乡村振兴”思维。粮农辛苦耕作,以谋生计,粒粒辛苦。粮食生产是最基本的生产类型,在此基础上才开始发展经济作物种植,发展林业、畜牧业、渔业。切勿单纯追求收入而片面发展经济作物种植,片面发展林业、畜牧业、渔业,最终必然断送粮食安全,得不偿失。更进一步讲,粮食安全与经济作物种植、林业、畜牧业、渔业等有密切关联(如复合农业系统),可以互相促进。为此,必须提高农民种粮积极性,依法把粮食安全这一“基础中的基础”保障好,在乡村土地大作“粮食”文章,从而真正实现乡村振兴。

  依法保障粮食安全有助于带动乡村经济繁荣,彰显“乡村振兴”思维。乡村与城市还是有很大区别,城市发展中的诸多服务业,事实上不一定适合乡村。片面追求城市化,盲目套用城市经济发展模式,或许在短时间内有一定成效,但难以取得理想效果,也不能持久发展。特别注意,乡村振兴从来不是否定粮食生产、农业生产。相反地,粮食生产是乡村的原初生计、特色产业,是乡村相对于城市的优势产业。粮食产业是“全过程”产业链,并非仅仅只是粮食生产。必须充分利用乡村自身优势,围绕粮食产业发展配套的第二产业(如粮食加工业)、第三产业(如粮食金融业)。通过依法保障粮食安全促进粮食产业发展,带动乡村第二产业、第三产业的发展,实现乡村经济的整体繁荣和可持续发展,从而真正实现乡村振兴。

  依法保障粮食安全有助于发展乡村小康生活,彰显“乡村振兴”思维。乡村小康生活来之不易,应当分外珍惜。发展乡村小康生活必须借助本地特色,充分发挥当地群众和返乡群体的主观能动性、劳动积极性和自身优势,培育利用现代高科技进行粮食生产、发展粮食产业的知识、能力、经验,大力推进“智慧粮食”建设。粮食生产、粮食产业是可以真正成为朝阳产业、“黄金”产业的,不仅相关收入提高,而且对应的各类待遇也不断提高。新型粮农自信自强、青春蓬勃,乡村小康生活得到不断发展、提升,彻底解决长期困扰的农民问题,从而真正实现乡村振兴。

  依法保障粮食安全有助于加快乡村社会昌盛,彰显“乡村振兴”思维。保障粮食安全“稳住”乡村发展的根本,不断完善乡村公共设施,提高乡村公共福利,维持乡村社会稳定,提升乡村社会福祉。借助粮食产业“全过程”市场化改革,推动乡村社会转型、乡村社会创新,各种社会组织合法有序发展,构建良好的基层社会结构,促进乡村社会全面发展。乡村社会昌盛并非片面否定原有社会模式,而是依法传承、弘扬优秀的乡村社会文化,与新时代乡村发展趋势有机统一,呈现更为健康向上、青春活力的乡村社会新气象,从而真正实现乡村振兴。

  依法保障粮食安全有助于保护乡村生态环境,彰显“乡村振兴”思维。农业生产同样会污染环境(如滥用化肥、农药),粮食生产也是如此。保障粮食安全要有计划地发展粮食生产,立足本地特色,坚持绿色生产,不仅要防止化肥、农药等污染环境,还要进一步借助粮食生产本身来提升生态环境质量(如增强土壤肥力、发展农田水利设施)。在此基础上,粮食生产与经济作物种植、林业、畜牧业、渔业配套发展,依法形成复合农业系统的可持续发展模式,并进一步打造粮食产业链的绿色化,建设美丽乡村,从而真正实现乡村振兴。

  三、立法考察:我国现有粮食立法之“乡村振兴”思维梳理

  基本情况

  宪法。我国《宪法》高度重视乡村(农村)发展,指引妥善解决乡村(农村)问题。乡村振兴具备完善的宪法基础,成为国家政治经济发展的战略方针。

  粮食法律。我国《农业法》(2012年)第一条规定“深化农村改革”“促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展”,第十章专章规定“农村经济发展”问题。与此同时,《农业法》多处有“乡”的表述,与“乡村振兴”思维相因应,如“缩小城乡差别”(第三条第二款,第七十九条)、“乡村道路”(第十七条)、“乡镇企业”(第二十九条第一款,第八十条,第八十一条第二款)、“城乡协调发展”(第七十九条)、“城乡”(第八十二条)、“乡(镇)人民政府”(第九十五条)。另外,《农产品质量安全法》(2018年)仅有第四十条规定“乡级人民政府”的“乡”字表述,《农业技术推广法》(2012年)有多处规定“乡镇”问题,且第十四条第二款规定了“民族乡”。《农业法》《农产品质量安全法》《农业技术推广法》等均是“大农业”统一法,虽然规定乡村发展问题,但并非粮食问题的专门立法。

  粮食行政法规。《粮食流通管理条例》(2016年)、《中央储备粮管理条例》(2016年)是关于粮食流通环节的行政管理规定,正在修订中。《粮食流通管理条例》(2016年)规定了“农民”(第十一条,第二十六条第一款,第二十七条第一款,第五十一条)和“农业”(第二十八条,第二十九条)。《中央储备粮管理条例》(2016年)首条也规定了“保护农民利益”。鉴于粮食生产有《农业法》作为基本法保障,在《粮食安全保障法》出台之前,这两个条例是粮食流通(储备)层面的具体规制依据。

  粮食部门规章。我国很多部委有权制定粮食部门规章,如国家发改委《粮食质量安全监管办法》(2016年)、海关总署《进出境粮食检验检疫监督管理办法》(2018年)。目前,我国采取粮食生产阶段由农业农村部管理、粮食流通阶段(包括粮食储备)由国家粮食和物资储备局管理的模式,而国家粮食和物资储备局隶属于国家发改委,难以独立制定“乡村振兴”思维相对应的粮食部门规章。关于粮食行政管理机构的设置,有“大农业”行政管理机构、独立的粮食行政管理机构等多种观点。从长远来看,有必要确立整个粮食行业的专门监管机构,统一制定粮食部门规章并有效推进乡村振兴。

  粮食地方立法。我国粮食地方立法也很多,主要分为两类。一是整体性规定。整体性规定是对本行政区域粮食安全保障的总体制度安排,如《广东省粮食安全保障条例》(2014年)。二是具体环节规定。各地针对粮食储备、粮食流通等特殊重要环节,可以制定专门性立法,如《江苏省粮食流通条例》(2020年)。理论上讲,地方立法更具灵活性、针对性,容易纳入促进乡村振兴的制度表达。但从现实中看,我国粮食地方立法恰恰缺乏“促进乡村振兴”的宗旨性规定,具体章节也缺乏对应的微观制度设计。

  (二)粮食立法存在的问题

  整体而言,我国粮食立法领域形成从中央到地方的系统化立法体系,符合“乡村振兴”思维的某些内容,尤其是制定《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》两大行政法规,专门协力推进粮食安全保障,间接也有助于乡村(农村)发展,但是,现有立法依然存在3个方面的问题,亟待关注和解决。

  缺乏粮食基本法,难以从首源地位角度对乡村振兴加以推进。粮食问题作为我国国计民生的首源问题,长期以来却缺乏一部粮食基本法,值得深思。粮食基本法从倡议、起草、征求意见至今,已有较长时间。在应对新冠肺炎疫情之中,全国粮食系统迅速行动,加强粮食安全联动保障,体现新时代粮食人的责任与担当,必将加快粮食基本法的立法进程。制定《粮食安全保障法》,从基本法律角度守护粮食安全,才能从首源地位角度“稳住”乡村基础,促进新时代乡村振兴,这是我国未来粮食立法的焦点。

  现有粮食立法缺乏“乡村振兴”思维的总则性指引。作为一种“思维”,“乡村振兴”不能停留在政策层面,必须纳入立法思维,加快粮食立法进程。否则,粮食立法上缺乏“乡村振兴”宏观、整体的思维引导,必然导致粮食问题与“三农”权益保障脱节,最终既不利于促进乡村振兴,也不利于粮食安全保障本身。从立法宗旨考量,现有粮食立法缺乏“促进乡村振兴”的宗旨性表述,导致从宏观上就缺乏应有的宗旨理念。从适用范围考量,现有粮食立法仅限于粮食产业的某些阶段,难以统筹乡村振兴中“全过程”粮食产业链。从法律原则考量,现有粮食立法未从“乡村振兴”思维角度确立相应的法律原则(如安全原则、绿色原则、效率原则),甚为遗憾。

  现有粮食立法缺乏“乡村振兴”思维的分则性设计。作为一种“思维”,“乡村振兴”不能停留在整体指引,必须在微观上、具体上加以制度设计,体现通过保障粮食安全以促进乡村振兴的可行性、紧迫性。否则,“乡村振兴”思维再好,也仅仅是思维,难以落到实处。从乡村主体立法考量,粮农是乡村振兴的基本主体,长期以来停留在传统粮农层面,缺乏发展新型粮农的各种模式探索(如家庭农场、订单农业、粮食龙头企业),难以通过粮农振兴的具体制度设计来实现乡村主体振兴。从乡村权益立法考量,需要探索如何通过具体制度设计来妥善配置与粮食安全相关的各类权益(如土地权利(益)、知识产权、粮食权等特色权利(益)),而不仅仅是乡村振兴层面对涉粮权益的原则性表述。从乡村产业立法考量,“全过程”粮食产业链依然停留在传统产业模式,缺乏全面适用智慧科技(如大数据、物联网、人工智能)的具体制度设计。

  四、《粮食安全保障法》总则性指引:因应“乡村振兴”思维之整体指引

  粮食产业是农业的基础,农业发展事关乡村振兴的全面实现。因此,未来《粮食安全保障法》从立法宗旨、适用范围、法律原则三个层面进行学理上的总则性探索,通过保障粮食安全以促进乡村振兴,因应“乡村振兴”思维之整体指引,最终实现城乡全面发展、国家整体发展。

  立法宗旨:明确纳入“促进乡村振兴”表述

  《粮食法(送审稿)》(2014年)首条规定了立法宗旨的4大内容,借以从法理上进行分析。第一,促进粮食生产和流通。“粮食生产”本身就在“乡村”地理背景下进行,也是“促进乡村振兴”的起点领域,并由此扩展到粮食流通阶段。第二,增强粮食调控能力。粮食调控贯穿于粮食生产到消费的全过程,很多环节都可以在“乡村”环境下完成。第三,维护粮食生产者、经营者和消费者合法权益。粮食生产者(尤其是新型粮农)是“乡村”基本主体,维护粮食生产者合法权益是“乡村振兴”的基本权益类型。第四,保障国家粮食安全。统筹城乡发展,妥善解决“三农”问题,对保障国家粮食安全有至关重要的制度意义。显然,上述宗旨规定都没有直接提及“乡村振兴”,未来《粮食安全保障法》有必要明文纳入“促进乡村振兴”的宗旨表述。当然,乡村振兴应当充分利用城市优质资源,与城市发展协同共进,最终服务于国家整体发展,《粮食安全保障法》也相应地服务于国家整体粮食安全布局和城乡全面发展,这也是立法宗旨要考量的。

  (二)适用范围:适用于乡村振兴中的“全过程”粮食产业链

  《粮食安全保障法》的适用范围包括哪些?是“乡村”中的某些环节,抑或“乡村”全景,还是超越“乡村”空间界限。本文认为,粮食产业链各个环节都可以在“乡村”环境下完成。未来要拓展该法的适用范围,覆盖粮食生产、收购、运输、加工、储存、储备、销售、进出口、消费等所有过程。再次强调,加强对“粮食安全”概念的全面理解,包括但不局限于粮食供给平衡、粮食质量良好、粮食价格合理,不断吸纳新的安全维度,适用于乡村振兴中的“全过程”粮食产业链,拓展与粮食产业有关的乡村生产(生活)空间。随着智慧科技的发展,粮食产业“线上”“线下”并进是历史趋势,无须拘束于现实乡村空间,从而使粮食法的适用范围极大地扩展、创新。

  (三)法律原则:设立符合“乡村振兴”思维之原则

  从“乡村振兴”思维考虑,未来《粮食安全保障法》应确立3大原则。

  确立安全原则以促进乡村振兴。从拟命名《粮食法》改为《粮食安全保障法》,立法者充分考虑了“粮食安全”的战略意义和现实价值。未来的《粮食安全保障法》本质上是“安全保障”法。“粮食安全”包括但不局限于粮食供给平衡、粮食质量良好、粮食价格合理。从前文可知,保障粮食安全有助于稳定乡村农业基础、带动乡村经济繁荣、发展乡村小康生活、加快乡村社会昌盛、保护乡村生态环境。安全原则是《粮食安全保障法》的最基本原则,与“乡村振兴”思维有直接的、基本的对应关系。

  确立绿色原则以促进乡村振兴。绿色原则本来就是环境保护法的核心原则,现也成为《民法典》的基本原则。事实上,从粮食生产到粮食消费,粮食行业全过程都需要绿色原则。在国家大力倡导绿色发展理念之下,绿色原则必然成为《粮食安全保障法》的基本原则。值得关注的是,《粮食法(送审稿)》(2014年)只规定了一个“原则”,即“耕地保护优先原则”(第十二条第二款)。我国耕地资源有限,耕地红线丝毫不能僭越。“耕地”对粮食安全至关重要,也是“乡村”外围的基本自然资源,孕育、促进“乡村”可持续发展,“耕地保护优先”既有安全原则的考量,也可纳入绿色原则的范畴之中。当然,绿色原则不仅仅是耕地问题,而应贯穿于粮食产业全过程,贯穿于乡村振兴全过程。

  确立效率原则以促进乡村振兴。“效率”并非“功利”,而是尊重规律、发挥效能的原则。效率原则非常重要,但在国内外立法之中长期被忽视、贬低。借口安全原则、绿色原则而牺牲效率原则,是违反市场决定性作用的客观规律,最终不利于粮食安全,也不利于乡村振兴。“振兴”是效率性要求,“乡村振兴”需要统筹推进,本身就是高效发展的过程,与之对接的粮食产业全面市场化改革也是如此。立足粮食市场的决定性地位,不断推进粮食产业转型升级,加快粮食产业发展步伐,带动乡村产业整体发展,促进乡村经济繁荣,最终有利于乡村全面发展。因此,《粮食安全保障法》有必要规定效率原则,作为第三个原则,通过粮食产业高效发展以有效推进乡村全面振兴。

  五、《粮食安全保障法》分则性设计:对接“乡村振兴”思维之具体设计

  粮食安全关乎国计民生,必须通过基本法律加以国家强制力保障。未来《粮食安全保障法》应与《农业法》《农产品质量安全法》等有效区分,突出粮食安全在乡村振兴中的首源地位,对接“乡村振兴”思维进行具体的制度设计,通过保障粮食安全以促进乡村振兴,最终实现城乡全面发展、国家整体发展。从学理上讲,为便于本文论证,各类具体制度可理解为某种意义上的分则性设计,实际立法中则是另一番景象,将有机细分为一定的章数,与总则性指引前后呼应、有机统一。

  (一)新型粮农发展的分则性制度实现:乡村主体之振兴

  在国家战略视角下,粮农是“乡村振兴”的基本主体。就粮食安全保障而言,粮农必然是“乡村振兴”最为重要的主体。传统粮农长期居住在乡村之中,依靠传统农作为生,“靠天吃饭”。改革开放以来,我国粮农采取承包经营方式,积极探索提供粮农收入、发挥粮农积极性的制度径路。承包经营既有“承包”之集体关系烙印,又有“经营”之私人发展动力,在乡村振兴中要不断革新。《粮食安全保障法》要持续关注传统粮农的法定权益(如承包经营),规定国家综合性种粮支持的制度红利。与此同时,既要全面推动传统粮农转型为新型粮农,更要不断从年轻一代之中培养、发展新型粮农。新型粮农的“新”要贯穿于整个分则性制度设计,“新”并非指年龄小,而是具备足够的社会知识、种粮技能、科技素养、人生阅历、资金积累等,打造“乡村振兴”的主体标杆。

  发展新型粮农可以采取多元化模式,这些模式需要在分则性立法中探索创新。第一,构思家庭农场发展对应的具体制度方案以促进乡村振兴。“家庭”是“乡村”的个体单位,家庭农场采取农场形式,以家庭为单位,充分发挥家庭组织的积极性、创造力。制度设计既要解决家庭成员内部的分工安排、权利义务,也要解决家庭组织与外在社会化服务之间的契约问题,依法助力乡村振兴。第二,构思订单农业发展对应的具体制度方案以促进乡村振兴。订单农业是将现实粮食生产与远期交易相结合,未来制度设计要拓展“订单+期货(权)+保险+X”,提高粮食产品的投资性能和金融预期,对粮农综合素质(尤其是风险防范意识)提出更高的制度要求。加强粮农发展、乡村生产、投资市场与乡村整体发展有效联结的具体制度设计,依法助力乡村振兴。第三,构思粮食龙头企业发展对应的具体制度方案以促进乡村振兴。乡村振兴不能只依靠家庭个体,必须由新型粮农发起设立粮食企业,带头发展成为“全过程”产业链的龙头企业。制度设计要体现粮食龙头企业作为粮食生产、乡村发展与城市消费的有效载体,既要彰显乡村本土特色,又要解决家族化、宗族化带来的封闭保守问题,依法助力乡村振兴。

  (二)涉粮权益保护的分则性制度实现:乡村权益之振兴

  未来《粮食安全保障法》的涉粮权益保护不能停留在原则性规定,必须立足“乡村振兴”思维,实实在在地通过分则性制度设计来具体实现。《粮食安全保障法》的涉粮权益保护应聚焦土地权利(益)、知识产权、粮食权3个层面进行具体制度设计。

  构思土地权利(益)保护对应的具体制度方案以促进乡村振兴。“土地”本身就是一种“物”,对于粮农而言,无疑是粮食生产中最为重要的物质基础。在“乡村振兴”思维之中,“土地”不仅仅是指耕地等农业生产用地,也包括乡村建设用地等。《粮食安全保障法》在保障耕地权利(益)的同时,应充分关注与粮食生产配套的社会化服务体系及与之相关的乡村建设用地。必须对老年人、妇女、残疾人等进行类型化的土地权益保护设计,保障相关主体在乡村振兴中的土地权益,创新发展与土地相关的社会保障权益。考虑上述主体的共同点与本质区别,既要有一般性规定,更需要有针对性的保障措施。依法维护土地权利(益),起着“定心丸”“恒心丸”的制度作用,使广大粮农愿意并乐于从事粮食生产及其相关的社会化服务,齐奔乡村振兴。

  构思知识产权保护对应的具体制度方案以促进乡村振兴。在乡村振兴中,改变长期以来在粮食产业的传统运作模式,不断引入智慧科技,推动粮食科技创新步伐。要培养粮农尤其是新型粮农的知识产权保护意识,结合本地实际加强特色知识产权保护,形成特色知识产权保护的制度体系。在粮食商标权、粮食地理标志权、植物新品种权、粮食相关专利权获得中增加乡村振兴的资质要求,推进粮食文化遗产保护,打造乡土特色粮食的民族品牌,借机促进乡村粮田观光旅游,实现经济效益、社会效益与生态效益的有机统一。转基因粮食及其相关的农药、化肥等会污染生态环境,必须慎重对待专利权、植物新品种权等难题,禁止借乡村振兴名义对转基因粮食进行非法的商业化运作。

  构思粮食权保护对应的具体制度方案以促进乡村振兴。粮食问题是国计民生的头等大事,粮食安全的权利化具有相当的必要性、紧迫性。从我国实际出发,具体到粮食行业即为“粮食权”为妥。粮食权是新兴法律权利范畴,不能仅停留在理论范畴,必须与环境权、卫生权等一体并进,从应有权利走向法定权利。要以制定《粮食安全保障法》为契机,吸取国际社会“食物权”规定的制度经验,明文规定粮食权,即粮食法律主体享有的包括但不局限于粮食供给平衡、质量良好、价格合理等的相关权利。在促进乡村振兴之中,粮食权要与乡村特色发展紧密结合,围绕“乡村振兴”思维制定粮食权实现的具体制度管道,真正成为中国特色的本土权利范畴。其中,粮食供给保障如乡村粮食生产激励、乡村粮食流通改革、乡村粮食应急等措施,粮食质量保障如乡村粮食质量日常监管、乡村粮食质量事故处置等措施,粮食价格保障如乡村粮价综合支持、乡村粮价监测、乡村粮价波动应急等措施。

  (三)粮食产业链“智慧化”的分则性制度实现:乡村产业之振兴

  一方面,构思粮食生产“智慧化”对应的具体制度方案以促进乡村振兴。借助大数据、物联网、人工智能等智慧科技,全面提高粮食综合生产能力。《粮食安全保障法》可以制定财政、税收、金融、教育等“智慧化”支持措施。其中,财政支持措施应坚持“逐年稳步增长”,建立综合性种粮支持体系,重点支持智慧科技发展;税收支持措施应坚持涉粮税收优惠乃至免税,增加智慧科技方面的减免税规定,把惠农措施落实到底;金融支持措施应在粮食金融化背景下引入“粮食银行”“订单+期货(权)+保险+X”等崭新模式,实现粮食金融与智慧科技的高度融合,打造乡村金融的新天地;教育支持措施应鼓励终身教育,全面普及田间教育,创新乡村培训模式,使新型粮农掌握各类种粮高科技,真正成为种粮“工匠”。粮食生产是粮食产业的起点、关键,对整个乡村产业也有决定性影响。《粮食安全保障法》起草过程中对粮食生产环节的重视程度依然不够,这是后期完善立法草案时要特别关注的,不能留待《农业法》修改时才解决。

  另一方面,构思粮食生产后续产业链“智慧化”对应的具体制度方案以促进乡村振兴。在《粮食安全保障法》之中,借助智慧科技打通粮食生产后续产业链,实现乡村产业全面振兴。一是粮食收购制度。依法推进“智慧”收购,与粮食现货市场、粮食金融市场全面对接。鼓励多元收购主体进入乡村粮食收购市场(但对外资进入要依法审慎对待),逆向引导粮食生产革新。二是粮食运输制度。通过大数据、物联网等技术依法大力发展乡村粮食运输、乡村粮食物流,健全粮食运输绿色通道制度,优化乡村劳动力配置、乡村公共交通设施、乡村运输设备条件等。三是粮食加工制度。依法推进智慧科技在乡村加工业的应用,制造现代高品质粮食产品,打造乡村粮食产业“领跑者”及相关特色品牌。四是粮食储存制度。借助智慧科技提升乡村粮食储存条件,大力鼓励乡村商业性储存、农户储存,完善规模化智慧储存的激励制度。五是粮食储备制度。借助大数据、物联网等智慧科技加强储备粮监管,继续强化中央储备粮的法定功能和地位,加快地方储备粮的制度建设,在“乡村”环境下形成政府储备与其他类型储备的有机统一。六是粮食销售制度。在乡村层面加快粮食销售市场体系建设,完善相应的调控、服务、监管制度,大力推进乡村“互联网+”建设,创新线上激励机制。七是粮食进出口。借助智慧科技使粮食进出口更好地与乡村粮食产业直接对接,调动国内外粮食资源助力乡村粮食产业振兴。八是粮食消费制度。加强乡村粮食消费统计,借助智慧科技进行乡村节粮管理,完善乡村健康消费制度。总之,伴随当今社会智慧科技的发展潮流,完善粮食生产后续产业链“智慧化”立法,带动乡村产业、乡村经济社会的全面振兴。

  六、未尽之思考:为“粮”安“乡村”兴而依法奋斗

  “乡村”在中国经济社会发展过程中容易被忽视,但“乡村”在国土规划中的比例及其布局不言而喻。粮食问题是国计民生的首源问题,本身就与“三农”问题密不可分,自然与乡村振兴战略有机统一。《粮食安全保障法》应从中国实际情况出发,抓住乡村振兴战略推进这一历史机遇,既是“安全保障”法,也是促进乡村振兴的立法。《粮食安全保障法》应当彰显“乡村振兴”思维,通过保障粮食安全以促进乡村振兴,可作如下立法设计:一是明确纳入“促进乡村振兴”的立法宗旨;二是适用范围遍及乡村振兴中的“全过程”粮食产业链;三是法律原则包括安全原则、绿色原则、效率原则;四是通过家庭农场、订单农业、粮食龙头企业等模式创新的具体制度方案来发展新型粮农,实现乡村主体振兴;五是通过构建土地权利(益)、知识产权、粮食权等权益保护的具体制度方案,实现乡村权益振兴;六是通过粮食产业链“智慧化”的具体制度方案,促进乡村产业振兴。更进一步讲,彰显“乡村振兴”思维并非局限于“乡村振兴”,不能机械化误解“乡村振兴”思维。《粮食安全保障法》也要统筹考虑“乡村”以外的所有地域发展,服务于国家整体粮食安全布局。

  从历史眼光看,单靠一部《粮食安全保障法》是远远不足的,难以真正保障粮食安全以促进乡村振兴。未来可作以下安排:一是《农业法》等农业法律和《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》也要相应修改,并不断创新地方立法,相应纳入乡村振兴相应的具体制度,充分彰显“乡村振兴”思维;二是制定《乡村振兴促进法》,里面专门规定粮食安全保障问题,作为促进乡村振兴的基本途径,并制定配套的行政法规、部门规章、地方立法,与《粮食安全保障法》协调并进;三是在《民法典》出台之后,积极探索《农业法典》的制定,以“促进乡村振兴”为立法宗旨,以“保障粮食安全”为立法重心,统筹粮食安全、乡村振兴等时代议题。

  总之,《粮食安全保障法》充分体现本土特色、中国智慧,有助于城乡全面发展、国家整体发展,也为世界粮食立法提供有益的制度借鉴。

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作者简介

姓名:曾晓昀 工作单位:广东技术师范大学法学与知识产权学院,日本国立岡山大学大学院社会文化科学研究科

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