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续写新时代黄河治理新篇章
2020年10月14日 10:17 来源:《西北民族大学学报》哲学社会科学版2020年第5期 作者:王志岚 沈国琴 字号
2020年10月14日 10:17
来源:《西北民族大学学报》哲学社会科学版2020年第5期 作者:王志岚 沈国琴

内容摘要:

关键词:

作者简介:

  [摘要]黄河作为中华民族的母亲河,其上中下游个性迥异,治理手段也各不相同。黄河善淤、善决、善徙的特性使得黄河的治理和利用成为历朝历代治国安邦的根本任务。纵观历史上治理黄河的经验,有四个方面的经验可资借鉴:一是不能无计划地拓荒屯田;二是要进行堤防建设和调水调沙;三是通过开凿沟渠以达到黄河治理与利用并举;四是从维护中华民族根本利益和全局利益出发进行黄河治理。新时代黄河流域生态保护和高质量发展以维护中华民族根本利益和全局利益为出发点,以党的统一领导的显著优势和集中力量办大事的优势为支撑,定会完成黄河流域生态平衡的任务,实现大保护、大治理的目标。 

  [关键词]黄河;治理经验;生态保护;统筹协调;西部增长极 

  [基金项目]国家社会科学基金西部项目“新中国成立以来我国经济发展观的历史演变及启示研究”(项目编号:19XKS010 

  [作者简介]王志岚,女,中共银川市委党校校办教授,主要从事公共管理学研究;沈国琴,女,中共银川市委党校经济学教研部教授,主要从事发展经济学研究。 

    

  2019918,在河南郑州黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上,习近平总书记发表的重要讲话强调:黄河治理在理念上,要坚持绿水青山就是金山银山;在发展上,要坚持生态优先、绿色发展;在治理上,要坚持以水而定、量水而行;在政策上,要坚持因地制宜、分类施策;在统筹安排上,要坚持上下游、干支流、左右岸统筹,共同抓好大保护,协同推进大治理。自此之后,黄河流域生态保护和高质量发展战略和长江经济带发展、长三角一体化、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设四大战略一样,上升为重大国家战略。202013日的中央财经委第六次会议,习近平总书记再一次就黄河三角洲湿地生态系统修复工程、黄河河道和滩区的水资源节约集约利用、黄河“几”字弯都市圈协同发展、黄河流域各地产业结构调整、黄河文化遗产系统保护工程等问题做了重要指示:大保护、大治理,通过生态保护和高质量发展的路子,在西部形成重要的增长极。2020年的918日是习近平总书记发表黄河流域生态保护和高质量发展重要讲话的一周年,重温讲话精神,牢记嘱托,在治理黄河的具体实践中,进一步加强生态保护,通过黄河流域的高质量发展保障黄河长治久安,保护传承黄河文化,改善人民群众生活,使黄河成为造福人民的幸福河,是黄河流域研究工作者义不容辞的职责。 

   一、黄河流域基本情况  

  黄河起自青藏高原巴颜喀拉山北麓的扎曲、卡日曲和约古宗列曲三条主要河流,自西向东形似巨龙,分别流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南及山东9个省(自治区)入渤海,全程5464千米,流域面积约75万多平方千米,是世界第五、中国第二,享有“黄河之水天上来,奔流到海不复回”美誉的长河。 

  (一)黄河是中华民族的母亲河 

  黄河在远古时代,因其水量充沛、水流清澈、河面宽阔、水文条件优越,并不叫黄河。在我国地理古籍中,《山海经》称之为“河水”,《说文解字》中称之为“河”,《水经注》中称“上河”。早在距今4000多年的远古时期,公元前21世纪,夏朝开始,就有我们的原始先民,在黄河流域生活、奋斗和繁衍,历时几千年的漫长历史时期,各代王朝在这里建都,孕育政治、经济、文化中心,形成了中国文明初始阶段的夏、商、周三代文明;黄河流域更替过西汉、东汉、隋、唐、北宋等几个统一王朝;产生过许多充满中华民族智慧的古代经典文化著作;启蒙过中国最初的科学技术、发明创造、城市建设、文学艺术;黄河的中下游地区,一直是古代科学技术和文学艺术发展最早最快的地区,我国的四大发明全部诞生于这一流域。黄河养育着所流经9个省区六十多个大中城市三百多个县的人口。黄河以我国河川径流量2%的水资源,灌溉了13%的粮田,并贡献着14%的GDP。“黄河流域现有耕地1193IMG_256,林地1020IMG_257,牧草地2793IMG_258,宜于开垦的荒地200IMG_259。”[1]源远流长的黄河哺育着一代代优秀的中华儿女,是中华民族的摇篮,是中华民族的母亲河。这条河,千回百转、九曲连环、穿山越岭、勇往直前,造就了中华民族特有的风骨、血脉、魂魄,熔铸了中华民族的英勇气概、自强不息的民族精神和美好品德。 

  (二)黄河流域各段基本情况 

  见图1,黄河从青藏高原的扎陵湖、鄂陵湖经青海、四川、甘肃、宁夏至内蒙古的托克托县河口镇,长3471.6千米,是黄河的上游段;从河口镇由东转而向南,途径晋陕和晋豫两个峡谷,再经山西、陕西、河南洛阳小浪底至荥阳桃花峪,长1206.4千米,为黄河的中游段;再经山东至渤海口,长786千米,为黄河下游段。绵延千里的黄河上中下游个性迥异:上游段径流黄河水量的54%,径流量最大,输沙量最少;中游段桃花峪以东的河段,每年有上亿吨泥沙淤积,是黄河泥沙的主要来源区,“黄河水,一石水,数斗泥”,主要指的就是这一段;黄河下游段,河水悬于堤坝两岸地面之上,被称为悬河,黄河搬运的泥沙在入海处填海造陆,逐渐成为新的陆地,形成河流三角洲。“据统计,黄河下游堤防在1949年前的2540年里,决口1590次,改道26次,平均‘三年两决口,百年一改道’。”[2]现在所称的黄河三角洲是1855年黄河最后一次改道后形成,是我国面积最大的河流三角洲。目前的入海口扇形面积每年还在以新增数十平方公里的速度不断扩大。IMG_260 

  (三)黄河流域是支撑高质量发展的重要地带 

  黄河流经青藏高原、黄土高原、华北平原等多个生态廊道,拥有三江源、祁连山等国家公园和重点生态功能区;黄河所流经的淮海平原、汾渭平原、河套灌区等地区,其中内蒙古、河南、山东、河北等省(区)是我国粮食主产区,粮食和肉类产量占全国1/3左右;宁夏、内蒙古、山西、陕西等地富含煤炭、石油、天然气和有色金属等重要的资源,是我国重要的化工、原材料和基础工业基地;黄河流经的地区同时还是我国汉族、蒙古族、回族、藏族、土族、东乡族、保安族、撒拉族等少数民族民族聚居区;“2018年九省区总人口4.2亿,占全国30.3%;地区生产总值23.9万亿元,占全国26.5%”[3]。黄河流域是我国的生态屏障、重要经济地带和基础工业基地、打赢脱贫攻坚的要地。由于历史、自然条件等原因,黄河流域经济社会发展曾经相对滞后。如今,随着黄河流域大治理时代的开启,这里责无旁贷应当成为承担起社会稳定、民族团结、脱贫攻坚等重任的重点区域。黄河流域上游区域的水能资源,中游区域的煤炭资源,下游区域的石油、天然气资源蕴含丰富,是我国的“能源流域”,是中华民族发展的重要支撑,在全国具有十分重要的地位。 

  (四)黄河流域存在的主要问题 

  黄河一年四季都有汛情。在春季,因为冰雪融化水量加大,黄河流域会有桃汛;在夏季,因为区域暴雨,黄河会有伏汛,它是黄河的主汛;在秋季也会有秋季时间长而出现的不可测的秋汛;在冬季有因为冰凌堆积所形成的凌汛。黄河的汛情对上中下游的影响不同,在以山区、峡谷居多的上中游,河流流速快,对河道的危害相对较小;进入郑州桃花峪的下游,河水流速缓慢,容易形成泥沙沉积,从而抬高黄河河床,为了防止河水泛滥,就得不断加高堤防,结果是很多地方的黄河成了地上悬河;黄河裹挟的泥沙和土筑堤防被冲刷下来的泥土直接危害到下游区域的水环境,正所谓的“黄河为害,害在泥沙”。“自1919年黄河有水文记录以来,黄河实测最高含沙量达每立方米911千克,年度最大输沙量达39.1亿吨,大多就是黄河裹挟而来的黄土高原泥沙。”[4]特别是地处山西、陕西、河北三省接壤地区的黄河中游黄土高原区,受土质疏松、地形破碎、降雨集中等自然因素和垦荒种地、过度开发等人为因素的影响,水土流失面积广、土壤侵蚀强度大,是黄河泥沙的主要来源地,也是历史上黄河决口泛滥的主要地段。从公元前602年周定王五年的宿胥口决口到1985年两千多年间,黄河下游决口泛滥多达1590多次。“黄河宁,天下平”,现在的黄河洪灾已经不是主要问题,与洪灾相对的,是近年来发生的断流。20世纪70年代至90年代末,由于气候变化的影响,以及人们灌溉农田、发展工业消耗的大量用水,黄河干流出现了断流现象,从19721997年间,黄河在20年里每年断流,已影响到黄河流域经济社会的可持续发展。单1997年这一年,自开封到入海口的704千米长的河道断流226天。1999年起,为了解决黄河干流断流的问题,黄委会实施了流域水量的统一调度,但是黄河流域地表水开发利用率和消耗率已经占到水量86%和71%,远远超出黄河水资源的承载能力,缺水已经是黄河面临的最大挑战。大河奔流,在它流经的地方,黄河或洪灾或断流,成了各个朝代面对的头等大事,黄河见证了历代政府的治理能力和水平,也见证了历代王朝的兴衰更替。黄河善淤、善决、善徙的特性使得黄河的治理和利用成为历朝历代治国安邦的根本任务。 

  二、黄河流域治理经验梳理 

  (一)治理和利用是对黄河问题的共识 

  在人类治理黄河的活动中,顺应水性、因势利导、留足泄洪区域、节制对土地的开发、适应自然等都是治水取得成功的经验。 

  1.远古时代大禹治水的经验。大禹治水的故事广为流传。大禹的父亲鲧,治河9年未果被处死,大禹翻山越岭,测量地形、河川,规划水道,三过家门而不入,总结失败的教训,治水18年,改“堵”为“导”,疏通河道,引平地积水入江河、海洋,消除了洪水泛滥的灾祸,取得成功,舜因此禅让大禹。“禹伤先人父鲧功之不成受诛,乃劳身焦思,居外十三年,过家门不敢入。薄衣食,致孝于鬼神。卑宫室,致费于沟淢。陆行乘车,水行乘船,泥行乘橇,山行乘檋。左准绳,右规矩,载四时,以开九州,通九道,陂九泽,度九山。”[551距今约四千多年的大禹治水经验首先就在于对洪水的疏导,他采用的是顺应自然的办法。大禹治水,除依靠自己的力量外,还联合了其他部落,他的组织管理采取的是通过系统办法对水患进行综合治理。另外大禹治水的敬业精神和美德是解决黄河水患问题乃至其他重大现实问题所不可缺少的价值追求。 

  2.春秋战国时期的治理经验。春秋战国时期,黄河决溢的记载不多,只有四次黄河决溢的记载:一是周定王五年(前602年)“河徙”[6];二是晋出公二十二年(前453年)“河绝于扈”[793;三是魏襄王十年(前309年)“河水溢酸枣郛”[6158;四是赵惠文王二十七年(前272年)“河水出,大潦”[51821。记载少的原因可能是由于春秋战国时期的记载不多,也可能是由于远古时代地广人稀,人民会选择高地而居,也可能远古时代森林、草原、湖泊众多,生态良好,不会轻易决口。即使如此,春秋时期各诸侯国兴修的水利工程有漳水渠、都江堰、郑国渠等,其中都江堰工程最为著名。都江堰建于公元前256年,距今已二千二百多年,其构想是利用岷江出山口的特殊地理位置,将江水的一部分,分水导引用于下游人民的灌溉和用水。由于该工程,成都平原逐渐发展成了天府之国。分水而治、束水治水都是都江堰留给后人的宝贵经验,其意义在于不但解决了黄河水患,而且实现了工程的永续利用,都江堰工程因此成为造福千秋万代的世界物质遗产。 

  3.汉唐时期的治理经验。汉朝黄河水患开始逐渐增加,这一时期,由于畜牧狩猎逐渐被农耕文明所取代,加上当时农垦的盲目开发和没有计划的乱垦滥垦,造成了一定的黄河流域水土流失,使黄河泥沙增加,下游的决口泛滥次数逐渐增多,给下游地区带来祸患。汉文帝十二年(前168年)时,黄河凌汛造成决口后,政府拉开了黄河防治的序幕。隋朝建立后,因为汉渠沙深水浅致使流经渭河的漕运不通畅,在汉渠的基础上,又疏通了漕渠渠道,史称“广通渠”,俗称“隋渠”。唐朝的唐渠是截流泸水、灞水以补济水量的同时,兼顾运输和水陆成本改造而来的渠道。纵观汉唐时期的黄河治理经验,大致集中在整理河道、拓荒耕田、改土通漕、凿渠漕运、便利交通等方面。 

  4.宋、元、明、清时期的治理经验。北宋以后,黄河结束了汉唐时期的相对安静状态,河水决堤泛滥情况频繁,灾害波及区域越来越广。五代后周时期,曾试图通过治理汴水,从上流进行分流以减轻下游压力。为了疏浚汴水中的泥沙,北宋王安石组织民众,特意创制了铁龙爪与浚川耙,虽有一定的效果,但终不能彻底改变黄河水患问题。北宋存在的168年间,黄河下游改道7次,“宋代的河患不特比唐代多,也比两汉还多”[8]。因为黄河河道频繁摆动,宋仁宗以后治河虽然努力,但效果十分有限。 

  元代黄河治理最大的成就,在于发现了黄河的正源。元世祖至元十七年(1280年),忽必烈派人实地探寻河源,使中国古代首次真正发现了黄河正源。元代的贾鲁治河,采取的办法是亲自踏勘、掌握一手资料、总结前人经验、有计划有步骤地综合治理,贾鲁用时7个月,就改变了黄河水患,其经验堪称元代典范。他的主要经验在于创造性地运用了梳、浚、塞三种综合手段,把黄河水束回故道。元代的黄河漕运,是从宁夏将漕粮装船,顺河而下,至东胜交货,再以车载或牲驮的方式转运至大都。其时“水站共有漕船100艘、水手240名、马1000匹、牛2000只,运输工具的数量十分可观”[9]。元代的束河通漕不但疏通了漕运河道,而且保证了盐场的安全,黄河下游获得了相对的稳定。 

  明代是河患频繁的时期,且因迁都北京,官僚机构和驻军的粮食、物资都需通过京杭大运河运往首都,徐州至淮阴段京杭大运河的黄河运道就显得十分重要,这一段的黄河运道南面又事关皇陵、祖陵的安全,所以明代的黄河治理,兼具治河、治运的双重任务,其时的经验大抵是筑堤束水,以水攻沙,尤其是潘季驯的缕堤、遥堤、格堤理论,都是抓住了治沙的关键,至今都为后代所推崇。 

  清代漕运、河工、盐务是其三大主政。清代前期、中期,黄河治理事宜受到高度重视,设置河督一职,负责日常管理,河督直属中央,甚至由皇帝亲自选拔、任命,起始阶段的高度重视可见一斑。河督将黄河自河南以下河段,划分为江苏段的南河、河南山东段的东河,由地方督抚协助河督进行治理,治河所需经费由中央财政直接拨付,治河的重要性被置于十分重要的地位,其时的治河名臣靳辅在继承潘季驯治河经验的基础上,创制了治河、导淮、保运的治河模式,解决了清初以来的河患问题,使河势在康熙、乾隆时期基本保持稳定,直接促成了“康乾”盛世的出现。但是咸丰五年,黄河由河南铜瓦厢决口,改道山东大清河入海以后,致使南河及东河的大部分机构闲置,政府遂将河政机构裁撤,新河道的整治交由地方,导致黄河治理大政由清初作为建国方略的国家工程变成了边缘化的地方政务。这一时期的教训是:治河过程中先后有不同利益者不断介入参与,治河权力过于分散,不能形成统一的正确思路。因此清末部分官员(如左宗棠)虽然已经认识到黄土高原水土流失对黄河的影响,但是已经不能通过大规模植树造林来改变黄河泥沙多的问题,清代后期的黄河治理因此不可能有大的成效。 

  中国共产党的治理经验。1946年,在我们党的领导下,解放区就开始首设治理黄河机构——冀鲁豫解放区治河委员会,与国民政府黄河水利委员会并存治理黄河,1949年冀鲁豫解放区治河委员会改属水利部领导。自此,一代又一代的国家领导人都把治理黄河作为重大战略,矢志不移。1957年,黄河干流的三门峡水库完工;1965年,伊河干流的陆浑水库建成;1994年,洛河干流的故县水库完工;2001黄河干流的小浪底水库完工……从最初的探索到越来越成熟的水利工程。这些水利工程几乎控制了黄河所有的进入下游河道的来水,黄河径流量基本上全部被存起来,应对枯水期的农业、工业用水。通过流域内水资源的统一调度,再加上抢险工程能力、气象分析能力、洪水预报能力的大幅提升,从2000年起,黄河断流问题再也没发生过,水患已经不再是问题的核心。目前黄河承担着向农业灌溉、工业项目、居民生活提供用水,承担着向乌梁素海、胶东、甚至雄安新区调水的光荣使命,现在的洪水较少能够威胁防洪安全,甚至在一定程度会缓解水资源紧张的问题。党的十八大以来,中央的思路更加明确:节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力。通过“拦、调、排、放、挖”综合处理,黄河流域的治理和利用以及生态环境发生了前所未有的变化。 

  (二)黄河治理经验的几条启示 

  纵观历史上治理黄河的经验,其治理目的大致是出于三个方面的考虑:“尽地利以务农本、固边防以拓疆域、通河渠以合海内。”[10]从治理方法来看,有四个方面的经验可资借鉴。 

  在黄河流域无计划地拓荒屯田不利于黄河的长久发展。我国秦汉时期,都曾经在河套地区进行大规模屯田以备军民的粮食需求,如汉武帝时期在西北的军事屯田,当时确实暂时解决了军民的粮食供应问题,但从长久看却破坏了河套地区原来的生态平衡。大规模的农业开垦活动,使原有的植被破坏,脆弱的生态环境受到重创,最终使黄河变成了真正的“黄河”“地上河”——以生态换粮食的做法得不偿失。 

  .堤防建设和调水调沙是值得学习的黄河治理经验。堤防理论最早由西汉王莽新朝张戎提出,由明代水利专家系统使用,明代潘季驯发扬光大为“双重堤坝”①。双重堤坝不仅是防洪的手段,而且成为了治河的工具。又如,由首任黄河水利委员会主任、著名水利专家王化云提出的“调水调沙”工程,通过建立原型黄河、数字黄河、模型黄河“三条黄河”体系,将以信息化为核心的高新技术运用于治黄领域,在考虑下游水道的输沙能力、水库的调解库容、科学选定水库的蓄泄水时间和数量的同时进行调水调沙,使传统治黄走向现代治黄、科技治黄。调水调沙工程在解决水库泥沙沉淀问题的同时,对于增加黄河三角洲湿地面积、恢复黄河生态系统、向入海口推进新淤地的效果作用明显。目前黄河流域的鱼类、鸟类数量明显增加,濒临绝迹的黄河刀鱼、海猪、东方白鹳、丹顶鹤等珍稀鱼类、珍稀鸟类也明显增加。 

  黄河治理过程中,沟渠的开凿是治理与利用并举、充分利用资源一举两得的好办法。如战国时期开凿的鸿沟,在黄河、淮河、济水之间形成了完整的水上交通网,便利了诸侯国的交往;隋唐时期开凿的贯通海河、淮河、长江、钱塘江五大水系的大运河,便利了交通,成为世界上最大的运河系统。秦汉时期在关中引泾水开凿的郑国渠、白渠,宁夏的秦渠、汉延渠,以及唐朝的唐徕渠等,引黄河水灌溉农田,也使这些地方深得黄河之利。 

  黄河治理的出发点,一定应该是以人为本和以人民为中心,从维护中华民族根本利益和全局利益出发,而不是出于个人或者集团利益,才会虑及深远。早期战乱年代,统治集团攻城略地,要么无心顾及治河,要么不惜以水代兵,如宋末杜充在滑州决黄河、明末李自成决黄河淹开封等,都带有极大破坏性。黄河流经各省区,由于各省区各自经济发展的需要以及各种不同利益的存在,可能会存在破坏黄河生态环境、掠夺黄河水资源的现象,因此只有从全国一盘棋的角度出发,黄河治理才能效果显著。  

  三、新时代黄河治理的思路与建议 

  20143月,习近平总书记专程到焦裕禄同志防治风沙取得成功的兰考县进行考察。20198月,习近平总书记专门调研甘肃段黄河流域生态保护和经济发展问题。2019918日,在郑州召开的座谈会上,习近平总书记进行专门部署,黄河流域生态保护和高质量发展战略成为重大国家战略。202013日,中央财经委第六次会议上,习近平总书记强调,要推进黄河“几”字弯都市圈发展,兰州—西宁城市群,西安、郑州国家中心城市,山东半岛城市群等沿黄中心城市。这些城市群高质量发展的大机遇使得黄河流域的“大治时代”随之而来。 

  (一)顶层设计彰显黄河治理的大思路 

  黄河上中下游经济发展态势区别明显:“黄河中下游的山东、河南,2018GDP分别达到7.6万亿元、4.8万亿元,陕西、内蒙古、山西分别为2.4万亿元、1.7万亿元、1.68万亿元,甘肃、青海、宁夏分别为8246亿元、2865亿元、3705亿元。”[11]上游滞后、中游崛起、下游发达,是治理黄河需要考虑的基本域情。在黄河流域生态治理与高质量发展座谈会上,习近平总书记指示,要“坚持生态优先、绿色发展,以水而定、量水而行,因地制宜、分类施策,上下游、干支流、左右岸统筹谋划,共同抓好大保护,协同推进大治理”[12]。这是黄河生态环境保护、治理、利用、发展的基本遵循。习近平总书记指出:上游以水源涵养区为重点,实施重大生态保护修复和建设工程,提升水源涵养能力;中游抓好水土保持和污染治理,建设旱作梯田、淤地坝,以自然恢复为主推进治理;下游做好促进生态系统健康,提高生物多样性。这些指示是在充分考虑了上中下游的差异和黄河生态系统的系统性、整体性、协同性之后,提出的高质量发展的区域协同方案;避免盲目跟风,要因地制宜、精准定位、突出特色,打好“绿色牌”,发展生态农业、绿色工业、生态旅游业,提升黄河流域绿色产品和绿色服务的供给水平,是黄河流域高质量发展的产业协同方案;明确自然资源、生态环境、水利、工业等各行政主管部门的权力清单和责任清单,从治理结构分工上形成生态保护协同治理机制、治理格局,是黄河流域高质量发展的治理协同方案;做好环境监管的同时,充分发挥绿色信贷、绿色债券、环境税收、排污权交易等市场手段、行政手段、社会化手段的优势互补作用,是黄河流域高质量发展的制度协同方案。习近平总书记所强调的区域、产业、治理、制度“四个协同”方案,是新时代治理黄河的大眼光、大思路。它们共同发力,同时进行,中华民族的“母亲河”——黄河,必将在新时代更大地焕发出哺育中华民族伟大复兴事业的勃勃生机。 

  (二)直面新时代黄河治理过程中的问题 

  多年来,通过实施三北防护林、退耕还林还草、黄土高原淤地坝建设等一系列生态建设工程,我国对黄河流域土壤侵蚀、植被恢复、入黄泥沙重点问题进行了很好控制,但是黄河流域依然存在许多问题。 

  水土流失问题依然严峻。黄河流经黄土高原,这里的水土流失面积约占土地面积的69%,水蚀加上风蚀,年输沙量约占黄河总输沙量的60%。秋季汛期,遇到雨季,暴雨泥沙俱下,大量地表黄土被冲入黄河主河槽和三门峡库区,直接造成泥沙下泄,再加上城镇建设、资源开发等人类活动产生的水土流失,都影响了黄河水质和下游防洪安全。 

  黄河流域经济发展用水与生态用水争抢水资源的矛盾十分突出,节约用水刻不容缓。根据水利部2018年数据,黄河的水资源总量869.1亿立方米,可利用用水总量391.7亿立方米②,目前流域各地平均每年用水量290亿立方米,超过黄河天然水量的50%,黄河水资源利用率已超过75%,黄河人均水资源量本来就低于全国平均水平,再加上黄河流域能源基地集中,高污染、高耗水企业多,各省对黄河水量的过度利用,使得黄河的水量雪上加霜。用水结构和方式不合理,农业用水量过大,河流生态用水难以保障,严重威胁全流域生态安全,对黄河流域水环境造成较大风险,亟待开展治理。 

  退耕还林还草在治理水土流失方面有不可低估的作用,在促进生态修复的同时,也促进了农民脱贫致富,但目前实施效果强差人意。退耕还林的实施对象是西部地区水土容易流失的山坡耕地,这些地区经济落后,农民谋生主要依靠耕地,退耕之后,农民还“林”的品种绝大部分属生态林,很少有经济林,占80%以上的生态林仅仅具有生态价值,不具有经济价值,在享受完退耕补贴后靠什么吃饭,是退耕地区农民普遍担心的问题,而地方政府重退耕、轻管理的做法使退耕还林的效果大打折扣,退耕地如果一直处于自然发展状态,不利于这项战略的实施。 

  .20世纪七八十年代建设的一些淤地坝老化失修与建设不足并存。淤地坝是以防洪拦沙和淤地造田为目的的水土保持工程,在控制水土流失、减少入黄泥沙、改善生态环境、促进农业规模化生产和脱贫致富等方面有不可替代的作用。这些淤地坝在最初建设时就因为资金和认识水平不足,使得建设标准偏低、设施不配套,经过几十年的运行,这些工程的设施已经老化、毁损,丧失了继续拦泥和防洪的能力,亟待除险加固。除此之外,都需要新建淤地坝的地方也有很多,需要集中考虑。 

  黄河湿地的保护和开发不够。黄河湿地作为重要的生态廊道,是黄河流域重要的资源宝库。但是目前黄河湿地存在着多头管理、管理机构权责不清、保护和利用效率不高的现象。以宁夏的沙湖为例,多年来保护和利用的工作推进不大,远远没有打出塞上湖沙共存、景色独特的品牌,没有充分发挥湿地保护和生态旅游的作用,直接影响了宁夏黄河沿岸民俗风情、公众休闲、旅游观光、生态康养服务等旅游项目的开发,影响了黄河文化内涵的挖掘。  

  (三)黄河流域生态保护和治理的建议 

  纵观新中国成立以来黄河治理的经验,生态保护不仅是治理黄河的直接抓手,而且是黄河流域高质量发展的直接抓手。黄河流域生态保护和治理具体可从5个方面进行综合考虑。 

  黄河治理是复杂的系统工程,需要我国继续发挥党的领导的显著优势和集中力量办大事的优势,来统筹协调完成这一国家战略。党的十九届四中全会从制度层面提出国家治理体系和治理能力现代化的图谱,是黄河流域生态保护的大机遇。借助这一大机遇,综合运用高新技术、现代化的手段、新型基础设施,提升黄河治理能力,是新的历史条件下治理黄河的根本方向。近年来我国已经有好的经验可以借鉴,比如在上游的黄土高原实行退耕还林的举措、下游实行河长制的做法,都是剑指核心的重大生态保护修复工程,实施效果良好。继续发挥党的集中统一领导优势,从全局的角度思考问题,才能实现黄河流域的高质量发展。 

  黄河流域的生态平衡是治理黄河问题的根本。今后应该统筹考虑退耕还林还草工程的进一步实施。必要时可以推进生态保护的市场化改革,按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则,引导和鼓励社会资本采取合作、承包、租赁等形式,以公司化运作的方式参与生态建设。其中“退耕”建议将生态移民制度化,同时配套完善移民的后续生活、就业、医疗、养老等保障措施,此项工作是考虑生态环境恢复的可持续性;“还林”建议林业科技部门加大指导,保证林木选择的科学性和合理性,使移民从生态林和经济林的种植中受益,此项工作是考虑搬迁移民的脱贫致富的长远性。 

  加快淤地坝建设,确保淤地坝安全运行。淤地坝的建设是针对黄河泥沙问题而采取的一项黄河流域生态保护工程。今后要尊重自然,认识自然,发挥生态系统自身拥有的修复能力,在黄土高原、丘陵沟壑区和土石山区等泥沙集中来源区,加快淤地坝建设,开展多沙、粗沙区重点支流水土保持监测,最大程度控制入黄粗泥沙量,减轻下游河道淤积,缓解下游防洪防沙压力。 

  黄河流域各民族的科学文化修养对于黄河流域生态保护与高质量发展的意义重大。在我国古代治理黄河的各种办法中,不乏依靠神灵、方士、后士来祈求黄河安澜的先例,虽然今天迷信已不多见,但是在有些偏远落后的地区,百姓科学知识、文化修养依然不够,这是黄河流域高质量发展的短板。应当培育黄河流域各地群众的科学精神、奋斗意识,共同探索黄河水文变化的规律,才能够实现黄河的治理能力和治理水平的现代化。 

  借助数字经济发展机遇,实现传统经验治黄向现代科技治黄的转变。针对黄河流域生态保护与高质量发展的现状,进行科学实地考察,分析黄河流域不同河段的具体情况,运用大数据分析、数字经济等科学手段,测定每年的水资源总量、区域用水总量、农田灌溉用水,进行水资源的有效利用。针对兰州—西宁城市群,西安、郑州国家中心城市,山东半岛城市群以及黄河中游能源基地不同行业不同区域的节水能力、用水方案,布局各区域的产业结构,借助“新基建”发展机遇,依托都市圈功能,形成优势互补的区域经济发展格局。 

  (四)黄河流域宁夏段的治理方案探索 

  黄河自黑山峡小观音水电站进入宁夏,过境397公里后,再由石嘴山三道坎出境,冲淤形成了宁夏平原。以青铜峡为界,青铜峡以上被称作卫宁平原,青铜峡以下就是银川平原。黄河流经宁夏段是宁夏各种生产要素和经济活动最为集中的地区,“集中了全区57%的人口、80%的城镇、90%的城镇人口,创造了90%以上的地区生产总值和财政收入。2017年,宁夏黄河干流区域共完成地区生产总值2227.36亿元,人均64142元,地方一般公共预算收入101.81亿元,城镇居民人均可支配收入27830.6元,农民人均可支配收入13040.7元;耕地面积607万亩,农田实灌面积489万亩,分别占全区的31%59%”[13]。黄河宁夏段生态环境的保护与污染治理,直接关系宁夏生态立区、脱贫富民战略的实施效果,关乎宁夏的高质量发展。以往的黄河宁夏段治理,有值得自豪的地方:“宁夏引黄灌区范围8600平方公里,引黄干渠25条,总灌溉面积达到828万亩。”[14201710月,宁夏引黄古灌区被国际灌排委执行理事会正式授予世界灌溉工程遗产。这是对历代宁夏引黄灌溉成绩的首肯,宁夏平原丰富而独特的农田生态系统,是我国西部重要的生态屏障,也是黄河流域生态保护和高质量发展可资借鉴的经验。从目前黄河流域宁夏段生态环境存在的问题看,既有黄河流域水流量减少的问题,也有黄河污染问题,还有河道滩地资源开发利用的无序状态问题。凡此种种都表明黄河流域宁夏段的治理刻不容缓。 

  进行黄河岸线划定。2015年,宁夏回族自治区政府出台了《关于深化改革保障水安全的意见》,实施生态环境保护红线、环境质量底线、资源利用上线“三条红线”管理,其中明确提出,对用水量超过控制指标的市、县(区),实行项目和用水的“双限批”。目前还需要从空间上明确黄河流域保护区域和范围,强制非法挤占行为限期退出,严格黄河岸线用途管制,留足河道、湖泊的管理和保护范围。 

  加大环境保护投入。一方面加大宣传力度,开展环境教育,提升人们的健康生活概念,使环境保护深入人心,从生产生活方式的转变上理解绿水青山就是金山银山的深刻含义;另一方面,在农村建立专门的污水处理沟渠、垃圾处理厂,集中收集村民生产的有毒有害液体和固体垃圾。 

  进一步明确河长职责,既要制定水环境改善的具体目标,还要明确巡查责任覆盖的具体河段,以此来推进水环境质量的改善。具体运作过程,包括对黄河流域宁夏段的工业、城镇生活、农业等各类污染源进行调查,核实水污染物排放总量,制定污染防治计划方案;其中在城镇,主要对污水处理厂的运行进行管护和配套管网建设;在农村,主要是通过提升农村污水处理厂的治理能力和水平,对造纸、焦化、氮肥、有色金属、农副食品加工、原料药制造等重点污染排放行业进行专项整治。在工业园区,要通过实施清洁化改造,对重点工业污染源实行全天候在线监控和达标排放,全面禁止工业排污直接排入黄河。 

  .遵循“山水林田湖草是一个生命共同体”的生态理念,探索系统治理、全局治理、源头保护的方案。在确保堤防工程安全运行和滩岸稳定的同时,因地制宜地对沿黄城市及重点区域进行防护林建设,发挥河道自身生态及景观功能,开发建设河道生态旅游景点,与沿线旅游景区相衔接,营造中心景观,打造形成沿黄旅游黄金走廊,有效实现岸线生态经济效益。  

  注释: 

  ①双重堤坝指缕堤和遥堤。缕堤是在河滨修筑的束水堤,把河道变窄,将河流束缚起来冲刷河床;遥堤在缕堤之外二三里远修筑的堤坝,防止河水漫滩或冲毁缕堤后泛滥成灾。 

  2018年,黄河地表水260.5亿立方米,地下水117.2亿立方米,其他14亿立方米。   

  参考文献: 

  1]刘昌明.对黄河流域生态保护和高质量发展的几点认识[J.人民黄河,201910):158. 

  2]时政新闻眼.半年之后又“豫”见,习近平一天连看五个考察点 

  EB/OL.2019-09-18)[2020-02-21.http://politics.gmw.cn/2019/09/18/content_33167863.htm. 

  3]习近平.在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话[J.求是,201920):4-11. 

  4]王志岚.让母亲河永葆生机和活力[N.宁夏日报,2019-10-15. 

  5]司马迁.史记[M.北京:中华书局,198251. 

  6]班固.汉书[M.北京:中华书局,1962:1697. 

  7]郦道元.水经注[M.上海:上海古籍出版社,1990. 

  8]岑仲勉.黄河变迁史[M.北京:中华书局,2004:342. 

  9]吴宏歧.元代农业地理[M.西安地图出版社,1997:183-184. 

  10]丁涛.汉武帝治理黄河[N.学习时报,2019-11-25B3. 

  11]肖金成,宋建军.黄河流域将迈入生态保护和高质量发展现阶段[N.中国经济时报,2019-09-27B8. 

  12]习近平.在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话[J.求是,201920):4-11. 

  13]宁夏自治区党委政策研究室农村研究处.黄河宁夏段水生态保护治理的调研与思考[J.共产党人,20189:50-53. 

  14]王建宏.宁夏引黄古灌区:一部流淌千年的水文化史[N.光明日报,2017-10-12B12. 

    

    

作者简介

姓名:王志岚 沈国琴 工作单位:中共银川市委党校校办,中共银川市委党校经济学教研部

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