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地方金融治理的三个维度:基于经济社会学视角的分析
2020年12月14日 10:38 来源:《学术论坛》(南宁)2020年第2期 作者:向静林 艾云 字号
2020年12月14日 10:38
来源:《学术论坛》(南宁)2020年第2期 作者:向静林 艾云
关键词:金融治理;技术治理;结构治理;环境治理;治理选择;金融社会学

内容摘要:

关键词:金融治理;技术治理;结构治理;环境治理;治理选择;金融社会学

作者简介:

  内容提要:伴随地方金融治理在国家金融治理体系中的重要性逐渐凸显,地方政府治理金融的过程和机制亟待研究。鉴于金融学和法学的相关研究更多关注地方金融监管而非金融治理,文章试图从经济社会学的角度切入,为地方金融治理问题提供一种可能的分析路径。文章首先梳理了经济学和社会学的制度分析对于金融治理研究的启发,据此指出金融治理涉及三个层次,即微观层次的交易属性与合约安排,中观层次的组织场域与关系结构,宏观层次的制度环境与基础设施。其次对应于微观、中观和宏观三个层次,提炼了地方金融治理的三个维度,即技术治理、结构治理和环境治理,并比较了它们对于地方政府而言存在的差异。最后分析了地方政府在三个维度之间进行治理选择的影响因素及其衍生后果。

  关 键 词:金融治理;技术治理;结构治理;环境治理;治理选择;金融社会学

  基金项目:国家社会科学基金青年项目“我国网络借贷的地方治理模式研究”(16CSH037)的阶段性成果;2019年度中央财经大学社会与心理学院学科推进计划项目“P2P网络借贷治理的金融社会学研究”资助

  作者简介:向静林,中国社会科学院社会学研究所助理研究员,社会学博士(北京 100732);艾云,中央财经大学社会与心理学院副教授,社会学博士(北京 100081)。

  一、引言

  近年来,传统金融领域脱实向虚、风险上升等一系列问题显露出来,加之互联网金融的迅猛发展及相关风险事件的接连爆发,防范化解金融风险、促进金融健康发展成为政府治理体系的重大任务之一。基于这样的背景,地方金融治理在国家金融治理体系中的重要性日趋凸显。一方面,中央明确要求“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”[1],“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任”[2]。2018年国务院机构改革方案公布后,金融领域“一委一行两会+地方金融监管局”的总体管理格局浮现出来①,中央—地方的双层金融管理体制渐成雏形。各地地方金融监督管理局纷纷挂牌成立,在地方金融发展和监管中发挥着越来越重要的作用。

  对于地方金融监管问题,金融学和法学领域的学者开展了不少研究工作。已有研究多从中央和地方的金融监管权力配置入手,讨论地方金融管理体制的历史由来、发展现状、改革动态、演进逻辑[3]以及健全地方金融管理体制的政策建议[4],涉及中央与地方的金融监管权责关系、地方金融监管相关部门之间的关系、地方金融监管部门的职能设定及其监管手段等[5]。这些研究具有两个特点:一是宏观层面讨论较多,中微观层面分析较少。已有研究更多讨论金融监管中的中央和地方关系,而较少讨论地方政府和监管对象之间的关系,没有为地方政府的治理行为提供描述或分析框架。二是应然分析较多,实然分析较少。已有研究主要是规范性研究,更多在回答为什么要监管、应该如何监管的问题,而极少研究地方金融实际上应如何治理的问题。

  结果是,目前我们仍然不知道地方政府究竟是如何面对日益创新发展的金融市场的。例如,目前地方政府处在什么样的治理情境之中,其对地方金融市场的治理存在哪些关键维度,地方政府在不同治理维度之间的选择会受什么因素影响,可能会呈现何种行为规律,如何理解不同地方的金融治理差异,等等。面对这些困惑,本文从经济社会学视角出发,梳理理解地方金融治理的分析思路,提炼地方金融治理的三个维度,并分析地方政府在三个维度间的治理选择及衍生后果。

  二、从金融监管到金融治理

  理解金融治理,关键需要区分监管与治理的差异。笔者认为,二者的差异至少包括四个方面:第一,监管强调政府作为监管者的单一主体的作用,治理则强调监管者与被监管者等构成的多元主体的作用,当然,多元主体中政府可以是主导性的;第二,监管是自上而下的管理,治理则是自上而下与自下而上的双向行为的结合,强调政府部门与市场主体之间的关系与互动;第三,监管是高度正式的制度及其执行,治理则可以同时包含正式和非正式的制度及其运行;第四,监管侧重于政府对市场主体负面或违规行为的管理,治理则同时蕴含了促发市场活力和维持市场秩序的双重意涵,更能展现治理主体的多重目标及其关系。

  那么,如何才能为金融治理提供基本的描述或分析框架呢?经济学和社会学的新制度主义为我们打开金融治理的黑箱提供了基础性的理论资源。

  (一)经济学制度分析的启示

  从老制度主义到新制度主义,经济学的制度分析始终是我们理解治理问题的经典参考和有效指引。新制度经济学家罗纳德·科斯从老制度经济学家康芒斯那里继承了一个重要的观点,即交易应该成为经济研究的基础分析单位,进而认为不同制度安排不过是对于交易的不同组织形式,其差别在于交易费用不同[6]。可见,交易及其组织形式是经济治理(包括金融治理)的基础,我们在讨论金融治理问题时,有必要回到交易及其组织方式这个最为基础的层次。

  罗纳德·科斯之后,奥利弗·威廉姆森提出的三层次模型对于金融治理分析极富启发意义。他区分了制度环境、治理结构和个人的行为特征三个层次,认为制度环境描述了社会中的基本游戏规则;治理结构是组织交易的具体制度安排;个人的行为特征则是带来交易费用的重要因素[7]。威廉姆森将个人的行为特征作为前提假定,视制度环境为外部条件,主要分析交易属性与治理结构的匹配问题。同时,威廉姆森还运用合约理论打通了不同治理结构之间的关系,认为不同的治理结构其实就是不同的合约安排,包括古典合约、新古典合约、关系合约等。

  道格拉斯·诺思明确区分了制度与组织、制度环境和制度安排、正式制度与非正式制度[8],这对于分析金融治理诸多要素的不同角色及其相互关联具有启示性。阿维纳什·迪克西特关于法律缺失下经济治理方式选择的讨论,凸显了经济治理的制度环境条件尤其是法律的重要性;指出了法律缺失状态是经济治理所处的常态环境,市场主体之间的博弈互动决定了具体的治理方式[9]。

  新制度经济学的上述经典研究工作对于金融治理分析的启发意义,至少包括三个方面:第一,金融治理涉及多层次的因素,包括个体特征、交易属性、治理结构(合约安排)、制度环境等;第二,不同层次的因素对治理具有不同的影响,多层因素的搭配组合形塑了具体的治理形态;第三,不同层次的变迁速率是不一样的,制度环境的变迁相对缓慢,制度安排或者治理结构在短期内是可变的。

  (二)社会学制度分析的启示

  与经济学的制度分析思路相比,社会学的制度分析既有相似之处也有不同之处。相似之处在于二者都强调制度环境的重要性,尤其是社会学的制度分析深入揭示了制度环境的文化—认知维度及其对组织的影响机制[10]。不同之处在于,社会学的制度分析还提供了组织场域层次以及关系结构层次的视角,这对于我们更为全面地理解金融治理具有借鉴意义。

  组织社会学的新制度主义,强调组织场域(Organizational Field)作为一个分析层次的重要性②,“组织场域是指那些由组织建构的、在总体上获得认可的一种制度生活领域,这些组织包括关键的供应者、资源和产品消费者、规制机构以及提供类似服务或产品的其他组织”[11]。这一概念强调围绕市场供求的相关行动者的整体性,组织之间的连通性和结构特征,例如政府与市场主体之间的连通性,以及市场主体之间关系的结构化特征。

  组织社会学新制度主义的上述思想,在经济社会学对于市场的界定和分析中也有充分体现。一些经济社会学者指出,市场是政府和企业、民众等主体之间广泛社会关系构成的一种社会结构[12],市场的形成受到特定历史情境和社会制度环境的影响[13]。这一界定比经济学对于市场的理解更为宽泛,强调包括政府在内的多个主体间的相互关系及其结构特征,以及这种结构特征在更为广阔的历史情境和制度环境中的嵌入性。

  社会学的制度分析为我们理解金融治理提供了以下富有启发性的视角:第一,金融治理不仅涉及金融交易和制度环境,还涉及金融组织场域的内部关系结构;第二,金融治理不仅仅是监管者对被监管者的管理,实际上政府与市场主体之间存在更为丰富的社会关系;第三,金融市场形成和变迁的一个重要方面是市场主体之间关系结构的稳定和变化过程,这一过程会受到政府行为的影响。

  (三)金融治理的层次性划分

  借鉴经济学和社会学的制度分析思路,笔者认为,金融治理其实同时涉及微观、中观和宏观三个层次(见表1)。微观层次,主要是指金融交易的基本属性及其所对应的合约安排;中观层次,主要是指政府与金融组织之间以及众多金融组织自身之间形成的组织场域与关系结构;宏观层次,主要是指金融市场的制度环境和基础设施。由此,金融治理是从微观到宏观的系统工程,缺乏任一层次都是不完整的。

  表1 金融治理的层次性

层次划分 核心内容 治理关键  
宏观层次 制度环境、基础设施 体系构建、设施提供  
中观层次 组织场域、关系结构 横向连通、纵向层级  
微观层次 交易属性、合约安排 创新活力、风险防控

  1.微观层次,包含了金融交易的一般特征和合约安排的具体特征。金融治理的关键是在促进金融合约安排具有创新活力的同时,能够保证金融交易各个环节的风险得到有效控制。实际上,任何一种新的金融产品的出现,几乎都是在金融交易属性及合约安排上的创新,都是对传统金融治理机制的挑战。

  2.中观层次,包含了金融主体的社会关系属性及其结构化的特征。金融治理的关键是推动、抑制或者阻断金融市场中的多主体之间形成横向的连通关系与纵向的层级关系,有效调控多重关系的结构化。由于各类新型金融组织的产生和迭代,金融治理始终需要不断面对新的组织场域的萌芽、形成和演变过程。

  3.宏观层次,包含了金融市场的基本制度以及各类金融基础设施。金融治理的关键是构建金融领域的规则、规范和文化—认知[14]体系,对于国家和地方、传统与新兴、分业与混业的各类金融市场分别提供相应的基础制度设施。金融治理需要同时关注制度对金融交易和组织的支撑与约束作用。

  本文关注的地方金融治理,是整个国家金融治理体系中的一部分,特指以地方政府为主导的多元主体通过具体制度安排,对地方金融市场之中的金融交易、金融组织以及金融制度设施进行规范、培育或建构等,以促进和保证地方金融市场的活力与秩序。理解地方金融治理的实际过程和机制,涉及金融治理的层次性问题,可以从微观、中观和宏观三个层次的地方政府行为中寻找到线索。

  三、地方金融治理的三个维度

  前文从理论上对金融治理的层次性进行了定位,但还未对地方政府的实际治理行为进行描述和分析。那么面对多个层次,地方政府会怎样进行治理?具备哪些可能的治理方式?不同治理方式之间有什么差异?笔者认为,对应微观、中观、宏观三个层次,地方金融治理方式存在三个基本维度,即技术治理、结构治理和环境治理。通过这样一个描述框架,可以分析地方政府的治理选择。

  (一)三个维度

  1.技术治理,即以地方政府为主导的多元主体可能通过技术化、标准化、规范化的方式,从供求匹配、支付结算和风险控制等金融交易的核心环节,对地方金融活动进行全方位治理,推动建立合约达成、支付结算、信息披露、信息安全、信用评估、风险识别、风险监测、风险处置等机制。之所以称为技术治理,是因为这类治理集中在金融交易的技术性环节,聚焦于最为微观、基础、底层的交易过程。技术治理最大的特征是能够降低地方政府与金融市场之间的信息不对称。近年来,金融科技和监管科技成为金融领域中颇受关注的话题,表明技术治理的重要性正与日俱增。一些地方政府探索成立的地方金融安全大数据风险监测防控体系就是技术治理的典型体现。

  2.结构治理,即以地方政府为主导的多元主体可能共同培育、扶持或调控地方金融组织场域的形成,对各相关主体之间的关系结构(主要是地方金融组织之间的关系)实施治理,推动市场聚集形态、行业关联模式、行业分层结构、典型示范模式、分类治理机制、市场出清机制等的形成。之所以称为结构治理,是因为这类治理集中在金融组织的关系结构,聚焦于中观的组织场域层面。地方金融治理实践中,结构治理既包括推动发展时的金融聚集(如建立金融中心或产业园、引进标志性或典型性的金融机构),也包括清理整顿时的分类治理(如稳控出险机构、清退隐患机构、保留未出险机构),其共同特征是通过外显可见度较高的方式理清或形塑金融组织之间的关系结构,以此来对上级政府和社会大众发送强烈的治理信号。

  3.环境治理,即以地方政府为主导的多元主体可能从外部制度环境入手谋求长效治理③,推动国家法律、地方法规、征信体系、社会信任、风险意识、知识赋能、消费者保护机制等金融基础设施逐渐发展完善,为地方金融交易活动的开展和金融风险的防范构建支撑体系。之所以称为环境治理,是因为这样的治理方式集中在各方金融主体之外的规则、规范和文化—认知体系层面,聚焦于宏观的外部环境。在地方金融治理实践中,政府推动金融法律法规的制定,开展各种金融知识宣传培训,以及行业协会作为地方政府与金融市场之间的桥梁纽带致力于行业自律和金融消费者保护等等,都归属于环境治理的层面。环境治理既包括制度环境的构建和形成过程,也包括制度体系的实际运行和作用发挥过程。

  上述三个维度,构成了我们理解地方金融治理方式的描述框架。需要指出的是,三个维度是理论上划分出的理想类型,现实中并非仅仅存在这三个维度,地方政府的金融治理方式也并非局限于某个单一的维度。通过观察地方政府在三个维度上的实际行为及其组合,有助于描述和分析地方金融治理的不同状态。

  (二)特征比较

  那么对于地方政府而言,三个维度存在何种差异?分别会带来什么影响?这里,我们需要引入有关政府行为的基本假定,即地方政府是一个理性的行动者。经济学和社会学关于政府行为的一些经典研究工作,揭示出地方政府谋求财政收益,发送政绩信号的动力,以及面临预算约束、规避政治风险、执行上级政策、实现有效治理的压力[15][16][17]。据此,我们从以下六方面来比较三个维度可能给地方政府带来的收益和成本差异(见表2)。

  表2 地方金融治理三个维度的特征比较

三个维度 具体层次 财政收益 政绩信号 治理成本 连带风险 治理效能 政策执行  
环境治理 制度—宏观 较低 较弱 最高 较低 较弱 较小  
结构治理 场域—中观 最高 最强 较低 最高 较强 最大  
技术治理 交易—微观 较高 较强 较高 较高 最强 较大

  在具体比较之前,我们需要强调,关于地方金融治理三个维度的特征比较,实际上建立在一定的前提条件之上。具体包括以下三个方面:第一,地方政府的收益和成本,受到主要官员任期的影响。假定地方政府主要官员在任期内追求财政收益、政绩信号等的最大化,以及治理成本、连带风险等的最小化,这会使得地方政府更为关注短期治理目标而相对忽视长期治理目标,更容易在短期而非长期的时间尺度内对金融治理三个维度的作用进行比较。第二,地方政府的主要官员处于常规的横向晋升竞争之中④,这意味着地方政府并不是在承接自上而下的金融改革试点或金融创新试验区等特殊背景中开展金融治理的,财政收益、政绩信号、连带风险等常规指标对于地方政府官员的晋升而言具有现实的重要性,会影响地方政府在金融治理三个维度之间的比较和选择。第三,地方政府面临着各方面资源的严格约束。换言之,地方政府在金融治理中能够动员的内外资源是有限的,难以从上级政府或者辖区单位等处获得额外的资源用于金融治理,这会使得地方政府关注三个维度可能带来的治理成本和治理效能。尽管上述三个方面的前提条件可能会降低本文分析的覆盖性,但它们对于多数地方政府而言是具有现实意义的,有助于我们从一般意义上分析地方政府在金融治理中的成本和收益状况,进而理解其治理行为。

  1.财政收益。地方政府在三个维度上可能获得的财政收益存在差异。结构治理涉及对优质金融机构的引进、对金融集聚区的打造等,能够在短期内带来较高的经济增长和财税收入,财政收益最高;技术治理涉及金融科技和监管科技的标准制定、金融风险监测等,对于寻求金融安全的交易者具有吸引力,短期财政收益较高;环境治理涉及规则体系和基础设施的建立,但许多方面的工作(如法律制定、征信体系建设)超出了地方政府的能力范围,因此见效缓慢,短期财政收益较低。

  2.政绩信号。三个维度对于地方政府向上发送政绩信号的作用不同。结构治理涉及金融市场的集聚、典型机构的塑造、不良机构的清退等,规模效应强烈,可见程度最高,短期内治理效果显著,政绩信号最强;技术治理会形成物理性的数据汇集和分析中心,以及相应的可视化结果,可见程度较高,短期内治理效果较好,代表未来的发展趋势,政绩信号较强;环境治理涉及制度体系建构,具体附着物较少,短期治理能力较弱,可见程度较低,政绩信号较弱。

  3.治理成本。三个维度所需耗费的治理成本可能存在差异。技术治理需要构建相应的金融大数据平台或金融风险监测中心,需要具备较强的信息收集、整合与分析能力,需要政府系统内部一系列的配套制度支撑,取得一定治理效果需要耗费较高的成本;结构治理是相对传统的治理方式,主要是对地方金融市场中既有的横向和纵向关系结构进行调整,取得一定治理效果需要耗费的成本相对较低;环境治理需要长时间的持续投入,需要跨部门甚至跨层级的资源整合,取得一定治理效果需要耗费的成本最高。

  4.连带风险。地方政府在三个维度分别着力时的连带风险不同。结构治理涉及地方政府对于市场的介入,特别是涉及地方政府与金融组织之间的关系,一旦发生金融风险,地方政府的连带风险最高;技术治理涉及地方政府对于风险的识别、监测和预警,金融风险的爆发直接指涉政府的风险防控能力问题,地方政府的连带风险较高;环境治理涉及制度环境等基础设施对金融行为的影响,由于地方政府并非具有提供全部基础设施的责任和能力,而且金融风险爆发与环境的关系难以直接观测,所以地方政府的连带风险较低。

  5.治理效能。短期内,地方政府在三个维度上可以取得的治理效能是不同的。技术治理能够深入金融交易的底层数据,收集和分析核心的交易信息,既可以用于引领市场发展,也可以用来防范金融风险,短期治理效能最强;结构治理能够直接影响金融组织的活动空间(包括合规性、资源、声誉等)以及金融组织间的关系形态,短期治理效能较强;环境治理重在构建外部环境的基础支撑或约束机制,难以迅速直接作用于金融组织和交易,短期治理效能较弱。

  6.政策执行。以上五个方面影响地方政府的收益和成本,导致其在三个维度上的政策执行力度可能存在差异。结构治理因财政收益最高、政绩信号最强,同时治理成本较低、连带风险最高、治理效能较强,政策执行力度通常最大;技术治理因财政收益较高、政绩信号较强,同时治理成本和连带风险较高、治理效能最强,政策执行力度通常较大;环境治理因财政收益较低、政绩信号较弱,同时治理成本最高、连带风险较低、治理效能较弱,政策执行力度通常较小。

  当然,三个维度的差异可能不仅仅局限在这六个方面,笔者只是根据本文的研究目的,初步比较了最为直接相关的内容。

  四、治理选择及衍生后果

  那么,地方政府会如何在三个维度之间进行治理选择呢?可能受到什么因素的影响?地方政府的治理选择又会衍生出什么样的后果?

  (一)治理选择

  理论上讲,地方政府在三个维度上同时推进,对于地方金融的有效治理是最优的。但现实中,地方政府的注意力分配[18]和资源投入受到很多因素的影响。笔者认为,至少以下三个因素会影响地方政府的治理选择。

  1.公共资源约束。由于三个维度的治理都需要耗费相应的成本,且成本大小存在差异,而地方政府能够用于金融治理的公共资源是有限的,所以地方政府在三个维度间的治理选择首先会受到公共资源约束的影响。公共资源包括地方可支配的财政收入和信息技术等。在公共资源约束下,地方政府需要根据成本、收益和风险选择对每个维度的资源进行分配。结合前文的分析,可以得出以下命题:

  命题一:给定地方的公共资源约束条件(如财政收入和信息技术水平),技术治理和环境治理的成本越高,地方政府在金融发展创新和金融风险监管中更多采用结构治理策略(如规模工程、分类治理、清理整顿)的可能性越高。

  2.治理机制切换。地方政府在三个维度间的治理选择还会受到政府体系自上而下的治理方式的影响。已有研究表明,我国政府内部存在着两种重要的治理机制,即常规型治理机制和运动型治理机制。常规型治理机制下,政府科层结构中的条块部门各司其职、按部就班地运行。运动型治理机制,则会打破甚至叫停科层体系的常规运行,代之以自上而下的运动,集中各种类型的资源和力量,在一定时期内围绕某一特定目标进行专项治理[19]。据此,笔者认为,自上而下越是接近于常规型治理,地方政府越是容易通过打造金融中心、金融集聚区等方式促进金融发展;反之,自上而下越是接近于运动型治理,地方政府越是容易通过高强度的分类治理、重点整治、市场出清等方式,降低辖区内的风险隐患。面对治理机制切换,地方政府的金融治理行为可能呈现出摆动效应,且通常集中体现在结构治理的维度。据此,可以得出以下命题:

  命题二:全国层面的金融治理越是从常规型治理向运动型治理切换,地方政府的政策执行力越容易从宽松执行向严格执行摆动,地方金融治理在结构治理维度的变动幅度(从推动金融集聚到清退金融组织)可能越大。

  3.金融科技发展。地方政府在三个维度间的治理选择还需要面对金融科技日新月异的发展趋势。伴随大数据、云计算、人工智能等技术的更新迭代,金融与技术呈现深度融合趋势,第三方支付、P2P网络借贷、网络众筹、互联网小贷公司等新兴金融组织不断涌现,这些创新型金融组织增加了地方金融市场的复杂性,蕴含大量的金融风险,给地方金融治理带来了新的挑战。金融科技的创新迭代对政府的监管科技和制度创新提出了要求。据此,可以得出以下命题:

  命题三:金融科技的发展速度越快,地方金融市场的复杂性程度越高,潜在的金融风险隐患越大,相对于结构治理而言,技术治理和环境治理的治理效能越是凸显,地方政府对于技术治理和环境治理维度的选择和投入越是迫切。

  上述三方面因素的搭配组合,形塑着地方政府的金融治理方式选择。不同地方政府的治理选择既共同受到全国层面自上而下的治理机制的影响,又受到本地的公共资源约束和金融科技发展的影响,因此既有相似性也有差异性。

  (二)衍生后果

  地方政府如果按照上述逻辑进行治理选择,会产生很多的非预期后果,进而衍生出相应的治理问题,给地方金融治理体系的现代化带来挑战。

  1.政府介入市场。地方政府本来应该是以监管和服务的第三方身份出现,但是如果选择集中于结构维度的治理策略,会使地方政府不自觉地深度介入到金融市场之中。主要体现在两方面:第一,在自上而下的常规型治理机制下,地方政府源于发展金融的冲动,往往会选择打造金融中心、金融集聚区,或者塑造一些金融创新组织的典型。地方政府虽然只是公共平台的搭建者,但难免会与金融组织产生一定的关联性,容易向投资者释放出政府信用信号,一旦发生金融风险,很容易卷入金融纠纷之中[20]。第二,在自上而下的运动型治理机制之下,因为金融维稳的压力,地方政府往往会通过正式制度的非正式运作等方式开展相关行业的清理整顿,常常不得不陷入具体金融风险事件的处置中,分担原本不属于政府职责范围之内的风险。

  2.行业发展不稳。虽然各类地方金融组织出现了不少风险事件,但其产生和发展有现实的基础。对特定领域而言,地方政府的政策执行如果仅在鼓励发展和清理整顿之间摆动,会对行业发展带来影响,如鼓励发展时期金融组织的无序生长、清理整顿时期合规金融组织发展预期的不稳定和投资者恐慌等。第一,在自上而下的常规型治理机制下,地方政府发展金融的激励更强,倾向于鼓励金融创新,监管力度则相对放松,这会使得行业缺乏有效治理,大量不合规的组织容易扰乱行业秩序,导致风险的积累与爆发;第二,在自上而下的运动型治理机制下,地方政府属地责任压力增大,金融维稳动力更强,倾向于抑制金融创新,严格控制风险,可能将存在风险隐患的金融组织从辖区清退,甚至波及合规运行的金融组织,难以形成有效的甄别机制,这对行业的可持续发展造成影响。

  3.治理能力不足。长期来看,地方政府如果更多着力于结构治理,则不利于地方金融治理能力的提升。相比而言,技术治理关系到金融交易的底层环节,环境治理关系到金融市场的基础制度,聚焦于这两个维度,既有利于地方金融市场的健康发展,也有利于地方政府提升自身的金融治理能力;反之,就会分散技术治理和环境治理的注意力及其他资源供给。第一,在自上而下的常规型治理机制下,地方政府如果着力打造形象工程或塑造特色典型,停留在金融组织的关系结构层次,则难以深入到最为核心的交易环节和关涉长远的环境培育;第二,在自上而下的运动型治理机制下,地方政府如果仅仅着力于“一刀切”式的清理整顿,缺乏对于良莠金融组织的有效甄别机制,则难以提升长远的金融治理能力。

  值得指出的是,地方政府的金融治理选择是在诸多因素联合作用下的结果,常常有其稳定的制度根源。理解或改变地方政府的治理选择,需要从其置身的治理情境出发,分析结构性因素及其制度根源,才可能真正解决治理问题。

  五、结论与讨论

  伴随金融创新的不断演进和金融风险的接连爆发,地方金融治理在国家金融治理体系中的重要性逐渐凸显,地方金融治理的过程和机制问题亟待进行学术研究。鉴于金融学和法学的相关研究工作更多关注地方金融监管而非金融治理,本文尝试从经济社会学的角度切入,为分析地方金融治理问题提供了一种可能的路径。首先,梳理了经济学和社会学的制度分析对于金融治理研究的启发,据此指出金融治理涉及三个层次,即微观层次的交易属性与合约安排,中观层次的组织场域与关系结构,宏观层次的制度环境与基础设施。其次,对应于微观、中观和宏观三个层次,提炼了地方金融治理的三个维度,即技术治理、结构治理和环境治理,并比较了它们对于地方政府而言存在的差异。最后,分析了地方政府在三个维度之间进行治理选择的影响因素及其衍生后果。

  研究表明:第一,对地方政府而言,分别着力于技术治理、结构治理和环境治理这三个维度,会带来财政收益、政绩信号、治理成本、连带风险、治理效能等方面的不同后果,这可能导致地方政府在三个维度上的政策执行力度呈现出差异。具体而言,结构治理因财政收益最高、政绩信号最强,同时治理成本较低、连带风险最高、治理效能较强,可能成为地方政府在金融治理中的主要策略,政策执行力度往往最大;技术治理次之;环境治理最小。第二,地方政府的治理选择受到公共资源约束、治理机制切换、金融科技发展等因素的影响。地方公共资源约束越强,自上而下从常规型治理机制到运动型治理机制的切换越剧烈,地方政府对结构治理策略的倚重可能越凸显;金融科技的发展速度越快,地方金融市场的复杂性和风险越高,地方政府对于技术治理和环境治理的选择和投入越迫切。第三,短期的治理选择可能导致地方政府深度介入市场、行业发展预期不稳、金融基础设施建设缓慢以及长期治理能力难以有效提升等困境。

  地方政府的金融治理选择,并非来源于地方政府及其官员的个体因素,而是源于其置身的治理情境。概括起来,地方金融治理处在自上而下的制度环境和自下而上的技术环境之间。从静态结构来看,地方政府的金融治理行为既受到上级政府的激励与约束,又不得不面对金融市场的多层次特征;从动态机制来看,地方政府的金融治理行为处在金融市场发展与治理机制切换的复杂互动中,即金融市场风险的变化可能会诱发常规型治理机制与运动型治理机制之间的切换,而治理机制的切换则会带来地方政府行为以及金融市场状况的连锁反应。

  笔者无意于否定结构治理的有效性,只是力求客观地分析地方政府在技术治理、结构治理和环境治理之间的选择逻辑,试图解释更具基础性和长远性的技术治理和环境治理为何在短期内往往难以成为主流的治理策略。当然,地方政府如果能够在三个维度之间进行合理的资源配置,综合发挥三种治理的作用,会有助于推动地方金融治理体系和治理能力的现代化。

  本研究引发了一些值得关注的研究议题。当我们将地方金融治理放置在自上而下的制度环境和自下而上的技术环境中进行考察时,就不难发现地方政府的治理行为一方面会深深受到双重环境的影响,另一方面也会对双重环境本身产生反作用。这就隐含着一系列有必要继续追问的议题,即制度环境、政府行为和金融市场之间存在着什么样的互动关系?是否存在一个大的理论思路,能够对三者之间的互动过程和机制进行比较深入的揭示?为什么地方金融治理常常会呈现出在鼓励发展和清理整顿之间来回摆动的特征?为什么常规型治理机制和运动型治理机制之间时常会相互切换,导致它们之间剧烈切换的因素究竟是什么?这与金融市场本身的特点存在什么关联?如果地方政府更多倚重于结构治理的策略,那么它如何面对金融科技发展等因素带来的技术治理和环境治理压力?在什么样的条件下,技术治理和环境治理才有可能真正成为地方政府的主要治理策略?从本文的研究发现来看,引入经济社会学(特别是金融社会学)的视角,结合金融学和社会学的相关经典研究工作来回答这些问题,可能会有助于我们更加全面和深入地理解地方金融治理乃至国家金融治理的过程和机制,从而帮助我们打开金融治理这一极为重要却仍颇显神秘的黑箱。

  ①“一委”即国务院金融稳定发展委员会(金稳会),“一行”即中国人民银行(央行),“两会”即中国银行保险监督管理委员会(中国银保监会)、中国证券监督管理委员会(中国证监会)。

  ②值得指出的是,组织社会学新制度主义强调的组织场域(Organizational Field)概念,与法国社会学家皮埃尔·布迪厄使用的场域概念存在差异(参见皮埃尔·布迪厄、华康德:《实践与反思:反思社会学导引》,李猛、李康译,中央编译出版社,1998年),本文是在组织社会学的理论脉络中使用场域这一概念的。

  ③有必要区分的是,在前文提及的威廉姆森(2001)三层次模型分析中,制度环境既是对客观存在的制度的一个分类,又是其治理分析中的外生给定条件;而在本文的环境治理分析中,制度环境是内生变量。

  ④关于地方政府官员的晋升竞争,有学者提出了“政治锦标赛”理论,见周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社,2008年。

  参考文献:

  [1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013:14.

  [2]新华社.全国金融工作会议在京召开[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/15/content_5210774.htm,2017-07-15.

  [3]黄震.地方金融监管的法理问题[J].中国金融,2018(3).

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姓名:向静林 艾云 工作单位:

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