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“行政治理扶贫”与反贫困的中国方案 ——回应吴新叶教授
2020年12月22日 09:13 来源:《探索与争鸣》2019年第3期 作者:许汉泽 李小云 字号
2020年12月22日 09:13
来源:《探索与争鸣》2019年第3期 作者:许汉泽 李小云
关键词:精准扶贫;参与悖论;行政治理扶贫;中国方案;

内容摘要:

关键词:精准扶贫;参与悖论;行政治理扶贫;中国方案;

作者简介:

  摘 要:精准扶贫既不是纯粹的科层制扶贫模式,也不是完全的运动式治理,而是在实践中呈现出“逆科层化”与“再科层化”的双重逻辑。在作为熟人社会的农村社区之中,通过纯粹自下而上的方式并不能够准确地识别出贫困户,扶贫治理过程之中需要国家行政力量的主导和干预来打破基层固化的权力利益结构,从而走出“参与悖论”。中国采取的是行政主导型的扶贫治理模式,这样一方面能够实现科层内部的强动员;另一方面又保证了治理的高效率。这种混合了革命成功经验、传统治理资源以及西方先进治理方法的“行政治理扶贫”模式,为世界其他国家和地区的减贫贡献了中国智慧和中国方案。

  关键词:精准扶贫;参与悖论;行政治理扶贫;中国方案;

  基金:国家社科基金“精准扶贫背景下农村结构性贫困治理机制研究” (16CSH042); 南京航空航天大学新教师引进工作启动基金“后扶贫时代扶贫治理转型研究” (56YAH18081);

  十八大之后实施精准扶贫战略以来,短短几年时间之内,中国的贫困人口数量从近1亿迅速减少到3000万左右,在减贫方面取得了举世瞩目的成就,创造了扶贫领域的社会奇迹。中国的减贫之路,一方面是在具有普遍意义上的经济增长、社会转型等宏观层面影响之下所取得的突出成就;另一方面,中国的扶贫治理在很大程度上也表现出了不同于西方传统意义上减贫与福利治理的路径,呈现出了自己独特的扶贫治理方法和经验。1而作为当下中国扶贫政策代表的精准扶贫、精准脱贫战略,自2014年被提出来之后就引发了学术界的广泛关注与研究。随着政策的演进,脱贫攻坚进入决胜阶段,对于精准扶贫的研究也开始从最初的政策涵义、政策执行维度,逐渐转向了对于中国扶贫治理的实践反思与经验总结。

  《探索与争鸣》2018年第8期发表了吴新叶教授的文章《实施精准扶贫政策需要“上下互动”:与许汉泽、李小云商榷》 (以下简称吴文) ,对我们之前的文章进行了批评,并从治理主体的视角指出,精准扶贫多为自上而下的科层制推动实施,缺少自下而上的配合,认为应该采取“上下互动”的政策选择来克服科层治理的负效应。吴文对于当下精准扶贫、脱贫攻坚之中政策执行层面存在的问题进行了很好的归纳,也对导致问题背后的原因——“目标群体响应不充分”2展开了充分的反思。不同于当下大多数扶贫领域的文章都将研究重点放在政府层面,吴文则主要从治理主体自下而上响应与贫困户的日常生活角度来看待精准扶贫政策的实施,不失为对当下各地扶贫政策具体执行层面所出现种种问题的一种有益思考与解释,为我们的扶贫政策研究提供了不同的理论视角和新的发现。一方面由于之前《精准扶贫:理论基础、实践困境与路径选择》一文篇幅有限,并没有涵盖我们所有研究观点;另一方面,随着脱贫攻坚行动进一步向纵深推进,对于精准扶贫政策本身的理解也需要更加深入。因此,我们认为有必要对吴文所提出的质疑与批评进行有针对性的回应,以期对中国扶贫治理研究能有所贡献和推进。

  吴文将中国目前的扶贫治理简单地理解为政府干预和民众参与二元对立,以及把精准扶贫政策看作是自上而下科层制扶贫模式的观点,其实有很大的片面性。本文认为,以精准扶贫为代表的当下所推行的扶贫政策与行动可以被概括为“行政治理扶贫”,而这种由国家行政力量所主导的减贫模式有着与西方反贫困战略完全迥异的特征,并作为中国经验的一部分为全世界的减贫事业提供了中国方案。

  “参与悖论”:自下而上民众参与扶贫治理的困局

  吴文指出,“当下脱贫攻坚冲刺阶段所遇到的问题既不是源于政府投入不足,也同扶贫政策靶向不精准无关,而是目标群体的响应不充分造成的”。2因此,他从治理主体的角度出发,认为精准扶贫是一种“自上而下”扶贫治理模式,在政策执行过程之中基层社会出现了“缺席”,因此提出应该增加民众自下而上的配合参与,并最终形成“上下互动”3的理想型政策。

  首先,从政策自身角度出发,在这里需要指出的是,中国的扶贫治理尤其是精准扶贫政策并不是所谓的单向度“自上而下”的政策执行,其政策本身及其具体实施过程之中包含了很多民众参与的元素。其实早在20世纪80年代末期“参与式理论”被引入中国之后,这种提倡民众参与的发展理论和方法就迅速渗透到各个领域的实践之中。4尤其是在扶贫领域,2001年《中国农村扶贫开发纲要 (2001—2010) 》颁布以后,国务院扶贫办就明确指出把参与式扶贫和整村推进作为两项基本的扶贫战略,而这标志着中国的扶贫治理从“开发式扶贫”转入了“开发式扶贫和参与式扶贫相结合”的历史时期。5之后全国重点贫困村所开展的村级扶贫规划,基本都是在参与式方法的指导之下具体开展的。与传统的扶贫思路不同的是,参与式扶贫增加了群众决定、民主监督以及农户全面参与等方面的内容。精准扶贫、精准脱贫正是在以往扶贫治理的基础上开展的,其政策本身就包含了很多自下而上参与的理念。比如,在建档立卡贫困户的确定、扶贫项目的选择、实施以及扶贫评估过程之中的民主监督等各个政策环节都可以看到民众参与的身影,在扶贫政策执行过程之中底层民众和贫困户也没有缺席与失语。

  其次,就像很多参与式发展项目所坚持的立场一样,吴文认为只要有了自下而上的响应和“互动”,就能够有助于解决贫困人口的民生问题和实现“人的发展”。但是,从农村发展理论来看,在发展项目之中所提倡的民众自下而上的参与未必有效。学界对于参与式发展已有不少批判与反思,很多学者都认为这种参与式发展的方式是对于政治性和权力的回避,将原本明确的政治化过程“去政治化”,容易演变成为发展的技术工具。6从治理主体的角度来看,这种坚持自下而上参与的观点背后隐含的是“赋权、平等、去中心化”等价值理念,实际上干预者的参与和赋权,往往并不是发展干预目标群体最希望的,而只是外部干预者的主观意愿和目标。在干预者的强权和对目标群体实现充分“参与”的要求之间,出现了严重的逻辑矛盾即导致“参与悖论”的产生。7从治理结构出发,中国的参与式扶贫“一方面提倡目标和价值的平等,另一方面却面临着等级化 (不平等) 的社会现实的矛盾”8,以至于很多扶贫项目最终很可能演变成为“为了参与而参与”以及“表演式参与”。9所以在发展研究领域,大多数学者都认为民众的参与和赋权的理念只不过是一种信仰和幻象,而并不能真正的实现发展目标。

  最后,在政策实践层面来看,这种提倡民众自下而上参与的做法也非常容易失效。以精准扶贫政策执行过程之中的精准识别为例,为了避免出现类似以往平均分配指标和村干部优亲厚友现象的发生,扶贫部门要求必须通过民主化的“村民评议”方式来实现建档立卡贫困户的进入、调整和退出。但是在很多贫困地区建档立卡贫困户的识别过程中,这种通过召开村民代表大会进行“村民评议”的方式并不能准确地将贫困户确定出来,也就是说村民通过自下而上的方式并不能解决扶贫瞄准偏离的问题。我们在湖南T乡的调研发现,在建档立卡贫困户动态调整的过程之中,通过反复几轮的“村民评议”大家并不能达成一致意见,召开村民大会通过民主投票的方式,村民代表选出来的往往并非是真正的贫困户,与实际情况存在很大的差异。后来经过策略调整将召开村民代表大会的“村民评议”进一步下移变为村小组的“小组评议”,由各个小组的小组长主持各自小组推选贫困户,但是小组评议之后所形成的是一个只增不减的名单,仍然不能够实现精准识别。最后乡镇干部与驻村工作队在村干部的配合之下逐一走访排查,比对剔除了不符合条件的“贫困户”,才形成比较准确的建档立卡名单。以上的情况并不是个例,我们在其他贫困地区调研也都发现这种完全通过自下而上投票的方式难以确定出真正的贫困户,而最后往往需要政府行政力量的干预。

  在贫困户识别之中这种自下而上“村民评议”的方式失效,主要是因为贫困户在村庄社会往往处于比较边缘的地位,没有话语权,村民评议的过程容易受到村庄内部家族势力、人际关系以及价值观念等多方面因素的影响,导致最终评议选出来的都是村庄内部人际关系好或者亲属较多家族势力大的非贫困户,而真正的贫困户被排斥在外。正如Nicholas Hildyard等学者指出的那样:“实际上,自下而上参与失败的主要原因是,它并没有衔接处理好那些不利于边缘群体的本土社区和外部社会内部权力的分配与使用的问题。那些旨在增加民众参与和‘权力去中心化’的项目最终会产生项目规划者意想不到的结果:排斥‘目标群体’和强化精英和本土权力结构。”10其实,在当下中国日益分化的农村社会之中,农民之间也并非铁板一块,自下而上参与的做法如果忽视了村民间的不平等与社区内部复杂的权力结构的话,外来的资源非常容易被村庄内部的精英所捕获,贫困人口也难以在其中获益。

  很多学者也意识到这一点:“在农村发展之中,发展机构和援助者都把当地民众自下而上参与、分权式治理等措施看作推动减贫的重要条件。但是,实际的情况远比理论假设复杂,尤其是在治理结构脆弱和冲突激烈的国家和地区,分权事实上会带来更加糟糕的后果。自下而上的参与和分权往往在政府能够履行职责的前提之下,才有助于增加扶贫资源传递的瞄准性。”11虽然由国际组织所开展的农村发展项目与目前政府推行的扶贫项目在实施主体、项目性质等方面存在不少差异,但是从发展干预的角度来看,二者本质上有着很大的相同之处,即在此类外部干预型项目中完全依靠自下而上的参与方法,并不能真正实现社区发展的目标。

  精准扶贫“逆科层化”与“再科层化”的双重逻辑

  吴文将精准扶贫看作一种科层制的扶贫方式:“借助公共权力与公共资源的优势,科层制治理是迄今为止无可替代的精准扶贫的必然选项,也是优先选项。”“单向度的科层制扶贫只是强化了国家主导的地位和作用。”2很显然,吴文对于精准扶贫的分析是放在科层治理的脉络之下进行讨论,“可预期、可追责、透明和程序正义的治理特征”2被认为是科层治理在扶贫领域的典型表现。但是,精准扶贫、精准脱贫要求2020年现行标准下所有贫困人口脱贫的目标,显然不是一项常规性的治理任务,而其治理模式也非严格意义上的科层治理。精准扶贫与科层治理体系之间存在着一种既亲和又紧张的矛盾关系,一方面在必须完成超常规扶贫任务的压力之下有着冲破科层束缚和限制的冲动;另一方面由于行政任务量变与治理惯性使然,扶贫治理场域又面临着“再科层化”的倾向。

  首先,精准扶贫表现最为突出的是“逆科层化”的逻辑,即对原有科层体系的打破与重构。韦伯所讲的科层制主要应对的是常规化和稳定性的任务,各个部门权限明确、各司其职,像一台精密的机器一样高效率地运转。但是就治理任务而言,精准扶贫所面对的是在短短5年之内使超过7000万贫困人口脱贫的超常规治理任务,如果按照传统科层治理的逻辑,也就是说仅仅依靠政府专门负责扶贫的有限力量则很难应对如此艰巨的脱贫任务。所以面对这一治理增量,只有采用非常规的模式来突破科层制的界限,从而动员政府内外更多的力量投入到脱贫攻坚中来。

  精准扶贫“逆科层化”具体体现在:第一,在静态的组织架构上,为完成脱贫攻坚任务采用“五级书记抓扶贫”高位推进的超常规措施,将精准扶贫转化为地方政府的中心任务,自上而下纷纷成立“脱贫攻坚指挥部”,并由一把手担任总指挥,将各个部门负责人都统合吸纳到脱贫攻坚指挥部的领导之下,打破以往政府内部行政治理条块之间的明确界限,这样能够有效动员各个部门的资源和力量投入到脱贫攻坚中来,地方政府在扶贫领域的统筹整合能力大大提升。第二,在动态的政策执行方式上,不同于科层制的职责清晰、分工明确,精准扶贫之中使用的是类似于行政包干的形式,通过部门包村、干部包户的方式将贫困村、贫困户与政府部门及其公务人员之间建立制度性联系,让他们承担相应贫困村和贫困户脱贫的“无限责任”。为了防止基层官僚僵化以及利益群体对于扶贫资源分配的影响产生“精英捕获”,通过自上而下给每个贫困村配备驻村工作队和下派“扶贫第一书记”,他们作为国家的“代理人”嵌入到既有的乡村治理结构之中,对扶贫政策的实施进行全程管理与监督,确保将扶贫政策有效传递到农村社区之中,使扶贫资源能够瞄准到建档立卡贫困户。第三,在遵循的治理规则方面,扶贫干部对贫困户的帮扶也与科层制规则有很大的差异。按照韦伯的说法“科层制需要彻底消除一切纯个人的非理性情感要素,而实现非人格化”12,去人格化的规则导向是科层制的重要特征。但是与之恰恰相反的是,精准扶贫在与贫困户互动之时却主打情感牌,运用的是诸如走访、慰问、送温暖等人格化的“缘情治理”13方式。比如我们调研的陕西省贫困县H县,现在脱贫攻坚决胜时期要求帮扶人员走访联系贫困户的频率从每月两次提高到每周一次。当地干部说:“也并不是每次走访贫困户都能够有具体问题去解决,哪有这么多问题需要解决呀,但是通过走访入户与贫困户唠唠家常,关系亲密之后,他们对我们政府的认可度自然就会不一样了。”14由此可见,人格化的扶贫治理方式并不一定能够解决实际问题,但是通过访贫问苦能够建立干部群众之间的紧密联系和信任关系,作为“群众路线”的一种具体实践形式使政府的合法性大大提升。

  其次,精准扶贫在“逆科层化”的同时也展现出明显的“再科层化”趋势。如果将精准扶贫简单地看作运动式治理的话,也不能完全解释其越来越标准化、技术化、精细化等面向。从理论上来看,作为结构化的科层制有着把一切社会行动理性化改造的趋势。但随着扶贫行政任务量的扩展,精准扶贫一方面必须依靠既有的科层体系和科层治理模式来完成扶贫任务,另一方面扶贫场域的组织结构本身也面临着向科层化、官僚化方向的发展。这里所说的“再科层化”并不是指完全在既有的科层制框架之下运作,而是为了应对治理增量而表现出向科层化治理方向的演进。具体而言:

  从横向的组织结构方面来看,作为“逆科层化”的脱贫攻坚指挥部的内部却又是在按照科层化的治理模式具体运作,比如我们调研的H贫困县T镇的脱贫攻坚指挥部下设有搬迁 (旧房改造) 安置组、基础设施建设推进组、发展产业增收组、信息宣传组和督查考核组五个小组,上级的任何扶贫政策的落实都会根据任务的性质而被安排到相应的小组来负责,各个小组之间职责清晰、分工明确。从纵向的治理结构维度来看,在处于政策最终落地的村庄层面,扶贫任务的压力导致了村级工作的行政化。原本按照国家相关规定,村一级属于村民自治范畴,村干部也并非国家正式公务员。但是精准扶贫之后,村干部也被纳入到目标管理的绩效考核之中,在村干部“待遇”提高的同时,任务、考核也随之加重,精准扶贫以来很多地方开始实行“村干部坐班制”,携带大量资源的精准扶贫意味着国家权力开始“回归”乡村,进一步推动了村庄官僚化以及村干部的行政化,并重塑了中国农村基层治理的逻辑。15从治理策略和治理技术的选择上来看,精准扶贫采用了精细化、技术化的手段,建档立卡给每个贫困户建立扶贫档案,将贫困户的家庭收入、致贫原因、帮扶措施等各个方面事无巨细地进行记录,为贫困村制作了精细的扶贫台账,村庄的基本情况、贫困分析、发展定位、建设任务以及具体脱贫路径和实施措施,都详尽地编织在村级发展规划之中。也即,通过明确、清晰“数目字管理”16的量化方法来落实扶贫政策,按照“可计算的规则”来履行职责。在巨大的考核问责压力之下,各级扶贫干部在贫困户的识别、退出以及扶贫项目的管理过程之中遵循严格的程序主义,比如扶贫项目的资金需要村支书提出申请,第一书记、财政所长、分管领导、扶贫组长以及乡长都签署意见表示同意之后才能够预拨付。对于扶贫项目的严格管理和审计,大大减少了扶贫资金跑偏漏失等各种问题的发生。

  不同于周雪光等学者将运动型治理机制作为对于常规型治理机制失败所产生的暂时替代和纠偏机制17,并暗含需要从运动型治理机制向常规型治理机制转化的转型思维;也不同于欧阳静将基层运动式治理完全看作常规性的行政机制和更多考虑基层政府的有效性而非社会的有效性18的观点,笔者认为,精准扶贫是运动式治理与常规治理的混合,在基层实践过程之中同时呈现出“逆科层化”与“再科层化”的双重逻辑。这两种逻辑之间并非截然对立,也不是针对某些工作采用“逆科层化”的运动式治理模式,而是与另一些工作所使用的常规化的科层治理模式交替运行,在精准扶贫政策执行的全过程 (识别、帮扶、管理及其考核等环节) 同时呈现“逆科层化”与“再科层化”的趋势。这两种逻辑在扶贫治理之中并不完全矛盾冲突,而是很大程度上相互交织和有效配合,实现了政府有效性和社会有效性的统一,共同构成了中国特色的脱贫攻坚模式。

  “行政治理扶贫”:比较意义上中国特色扶贫开发之路

  回顾中国近40年的扶贫历史,在经历了制度变革与经济增长背景下发展式扶贫阶段,农村大规模开发式扶贫阶段,以及“开发式扶贫”与“保护式扶贫”共同作用的综合性扶贫治理阶段之后19,到2012年按照当时的贫困标准我国仍有10.2%、9899万人处在贫困线以下。20一方面,如果我们将扶贫任务等同于其他一般性行政任务来看待,完全依靠政府增加转移支付和进行科层常规治理的话并不能够完全解决贫困问题,近年来随着扶贫资金的投入增加,贫困人口减少速度却在放缓就说明了这一点。另一方面,对于利用市场方式进行扶贫,改革开放初期在相对平等的社会结构中市场机制还能够很好地发挥减贫作用,但是随着社会分化与不平等的加剧,贫困人口越来越难在竞争激烈的市场之中获益,市场机制甚至还会再生产出新的贫困人口,经济增长的涓滴效应 (trickle-down economics) 因此失效。

  所以党的十八大之后,在全面建成小康社会的背景之下,扶贫治理的核心就是应对贫困人口数量以及社会结构变化所导致的反贫困的科层失灵与市场失灵问题。精准扶贫就是利用行政主导的手段进行资源的重新配置,建立以国家为中心的扶贫再分配体制。如果说开发式扶贫主要是以利用市场机制调动贫困个体致富为主,那么在2014年之后扶贫治理的重心开始调整,转变为在继续发挥市场作用的同时更加强调社会公平原则,利用政治、行政手段进行社会资源的再分配。以上正是精准扶贫出现的政策背景和扶贫治理中行政干预强化的原因所在。

  尽管学术界对于贫困问题产生根源以及应该采取何种方式进行治理有着不同的观点,大部分学者还是认为作为社会问题的贫困现象是伴随着现代资本主义社会工业化、城市化以及资本主义市场经济的兴起而产生的。波兰尼指出,“工业革命导致了社会的解体与工人的剥削,而贫困问题只不过是一个事件的经济面而已”21。西方意义上的扶贫治理主要沿着以下两条路径开展:第一种观点认为,应该将那些有能力的贫困人口交给市场,完全通过自由市场发挥调节作用,经济的增长能够给他们提供就业机会和提升收入。第二种观点则强调国家再分配的作用,即对于那些完全没有能力的贫困人口政府应该给他们提供充足的福利保障进行兜底,这也是“福利国家”思想的来源。我们可以看出,西方的扶贫战略尤其是在新自由主义指导下的反贫困思想,主要是在“国家-社会”二元对立的基础之上发育出来,特别强调社会个体的能力提升以及权力下放的市场增进策略。无论是参与式发展中对于农民参与的强调,还是阿玛蒂亚·森的可行能力贫困之中对贫困人口赋权和个人自由的拓展22,无不是在以上理论框架之下所进行的探索。

  中国农村的贫困与西方贫困的生产和特征有着很大的差异。相比校而言,中国贫困地区的千千万万个村庄,过去和现在都还没有或者很少直接受到工业化与城市化的影响。可以说,中国农村的贫困最初并不是由于资本主义工业化与城市化发展所导致,而之后贫困户产业的发展以及家庭收入的提高,也完全是由国家的社会改造计划和政策改变来推动的,而这些计划与政策的目的主要是在社会公平原则基础上对于社会主义共同富裕的追求,而非是将贫困人口看作问题化的个体进行消除。所以,不同于西方原发性工业国家在其本土基于个人创新和市场发育所形成的“小政府-大社会”的发展模式与扶贫治理模式,东亚尤其是中国的经验更凸显出政府作为经济发展和减贫的主导力量的重要性。23“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫和全面协调发展”也一直被认为是中国扶贫工作成功的主要原因。而中国特色扶贫之路首要的经验就是“政府主导”,这一点在精准扶贫之中表现尤为明显。

  如果对其进行理论总结的话,我们认为中国的扶贫治理尤其是当下的精准扶贫的经验可以概括为“行政治理扶贫”,这是在比较基础之上所提出的一个实践性概念,主要指的是在扶贫治理场域国家权力的回归与加强,行政力量的主导和干预成为实现扶贫目标的有力保证。具体来看,“行政治理扶贫”表现在以下三个方面:

  第一,在国家层面,行政治理扶贫表现出的是行政力量对于官僚体制的突破。在中国语境之下的“行政”不同于西方政府科层行政的含义,对中国来讲“政府”本身就包含有党的力量24,王春光也认为在中国的语境之下党政体系的政治性与行政性是复合在一起的。25所以行政治理扶贫在国家层面还应该包括政党维度,行政治理扶贫包含党的领导与政府干预两方面的因素。在中国共产党“实现共同富裕、消灭贫困”的初心之下,政府目标与社会目标高度一致。党的领导成为精准扶贫实现的重要保证,通过将扶贫目标转化成为政治议程和国家战略,利用自上而下的政治压力和高位推进的方法突破官僚科层制的界限,实现了科层内外的强动员。与此同时,治理中心下移,采用“工作队”“第一书记”“结对包帮”等做法深入到农村扶贫一线来加强与贫困群众之间的联系,充分发扬了“群众路线”这一革命成功经验的政治传统。

  第二,在市场方面,行政治理扶贫表现在行政力量对市场所发挥的整合作用,行政整合市场是行政工具化的一种表达。纯粹的自发市场根本不存在,由于其明显缺乏政府力量,必须介入以克服其负外部性的影响。21由于贫困户在市场结构之中处于绝对劣势地位,与西方利用完全自由市场机制来扶贫不同的是,中国在公平公正的基础上,在精准扶贫的过程之中行政力量对于市场进行过度干预,而不是一味将贫困户放在不平等的自由市场之中进行无序竞争。具体而言,通过建立贫困户与各类市场主体的利益联结机制,构建出一个益贫性的市场结构,实现了对市场主体与资本的双重规制,有效弥补了自发市场机制扶贫的不足;同时采用各种示范激励机制,激发出贫困户的内生发展动力。

  第三,在社会层面,行政治理扶贫也不同于西方“国家-社会”二元对立之下所提倡的“赋权”“参与”等完全自下而上的民主化的扶贫治理模式。在中国“家国同构”的社会结构之中,国家与社会并不必然是完全冲突和对立的关系,社会力量的参与也需要有国家行政力量的干预作为前提和保证,行政治理与国家治理有着同样的含义,都是要在治理之中找回政府和国家的作用。这里需要指出的是,传统文化、伦理与现代性并不完全冲突,以关系、人情和面子为代表的中国传统文化机制构成了对西方“贫困文化”理论假设的消解。26所以,在社会层面的行政治理扶贫主要是通过行政干预建立起贫困户与现代致富伦理的对接,而不是把贫困户作为社会问题看待,将其彻底改造与消除。行政力量的干预一方面能够打破基层社会中固化的权力利益结构,保证了扶贫的公正性;另一方面能够回应困难群众的各种诉求,有助于走出“参与悖论”,在解决贫困户面临现实问题的同时,政府的合法性也大大提升。

  回到治理的本源

  从实践之中来看,行政治理扶贫模式当然并非尽善尽美,这种强调行政强干预的精准扶贫政策在执行过程之中也会带来一些非预期的负面效果。一方面在科层体系内部,在限期脱贫的巨大压力与严格的问责考核之下,目前精准扶贫的实施过于强调精细化、痕迹化管理,为了应对考核,一些基层扶贫干部花费大量精力投入到造表制册的工作之中,由此产生了文牍主义、形式主义的弊端。另一方面,对于乡土社会而言,伴随着大量扶贫资源和项目输入到贫困地区,贫困帽子背后所隐藏的附加利益也越来越多,致使贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户之间所获得的资源利益差异巨大,由此导致基层上访、冲突事件增多、基层社会秩序的紊乱,从而影响社会团结。所以,我们在扶贫治理过程之中强调行政干预的同时,特别要注意对上述问题的预防和规避。

  治理本身并非是“少一些统治,多一些治理”,其本源的含义指的是做事的方法、方式和途径以及对治国理政能力的强化。27“行政治理扶贫”对于行政力量在扶贫治理之中作用的强调,恰恰是回到了治理的本源。我们认为,首先需要通过党和政府的干预来保证扶贫治理的公平性;其次在精准扶贫政策执行过程之中采用“逆科层化”与“再科层化”的方式,既实现了强大的动员,又保证了治理的效率。与新自由主义所隐含民主、赋权、参与话语而坚持程序上的民主不同,“行政治理扶贫”更加注重的是最终治理结果的有效性。当然,精准扶贫也并非是毫不重视民众的意见和参与,而是民众的参与必须有一定的条件和方向,这个前提条件就是要基于保证政策实践的公平性而不受农村社区内部权力结构的影响。在坚持这个基本方向的基础之上,我们通过民主评议等一系列方法能够对民众需求及时作出回应。所以,强调行政主导的“行政治理扶贫”是一种“坚持方向、包容混合”28的扶贫治理模式,这是中国特色治理体制在扶贫领域的呈现。

  西方华盛顿共识 (Washington Consensus) 所倡导的市场导向的经济增长是解决贫困的主要方法,政府的角色与反贫困政策反倒沦为次要因素。29讽刺的是,在这样理论指导之下很多第三世界国家的贫困人口不减反增。与之相反的是,坚持行政主导之下的中国扶贫治理尤其是近年来所实施的精准扶贫战略,却取得了举世瞩目的减贫成绩,世界贫困人口减少70%的贡献来自于中国。30“行政治理扶贫”是执政党成功经验、中国传统治理理念和国际先进治理方法的综合,使得中国扶贫治理实践走出了一条与时俱进的特色道路。在学习和借鉴国际减贫经验的同时,以精准扶贫政策为代表的“行政治理扶贫”模式具有重要的世界意义,作为中国发展经验的重要组成部分,同时也为世界上很多其他贫困地区和国家的减贫事业提供了中国智慧和中国方案。

  党的十九大报告明确将精准脱贫列为三大攻坚战之一,其战略地位得到进一步强化。精准扶贫、精准脱贫不能被简单地看作以往运动式治理在扶贫领域的再现和复兴,也不能完全等同于常规化的科层扶贫,这是一种混合了运动治理与常规治理的复合型治理模式,并能在有效完成治理目标的同时也实现国家治理能力的提升。31这种强调党领导下行政力量强干预、强动员的治理模式,其实不仅仅局限在扶贫领域,现在也逐渐拓展到诸如重大风险化解防范、污染防治等方面,用以应对和解决各种急难险重的政治任务。这种治理模式在其他领域的复制应用逻辑、适用范围是什么,其内在包括的具体工作机制和方法有哪些,以及国家权力回归将会对基层既有治理结构产生哪些影响等,都是非常值得我们继续深入挖掘和研究的问题。

  注释

  1 吴国宝:《改革开放40年中国农村扶贫开发的成就及经验》,《南京农业大学学报 (社会科学版) 》2018年第6期。

  2 吴新叶:《实施精准扶贫政策需要“上下互动”——与许汉泽、李小云商榷》,《探索与争鸣》2018年第8期。

  3 Hickey S和Mohan G认为,近年来在发展研究之中关于参与的重要性的强调不再是将“自下而上”、“人民为中心”、“过程为导向”等方法与“自上而下”、“技术专家作为导向”、“国家现代化主导的宏大规划”截然对立开来,而这两种方法在具体政策执行的过程之中也变得越来越模糊和难以区分。参见Hickey S,Mohan G.Participation--from tyranny to transformation?:Exploring new approaches to participation in development.Zed books,2004,pp.4。

  4 明亮:《参与式发展的中国困境》,《乐山师范学院学报》2009年第9期。

  5 郑易生:《中国西部减贫与可持续发展》,北京:社会科学文献出版社,2008年,第121-129页。

  6 Hickey S,Mohan G,Participation-from tyranny to transformation?:Exploring new approaches to participation in development,Zed books,2004,p.4.

  7 毛绵逵:《参与式发展干预中的权力与制度》,北京:社会科学出版社,2016年,第11页。

  8 朱晓阳、谭颖:《对中国“发展”和“发展干预”研究的反思》,《社会学研究》2010年第4期。

  9 郭占锋:《走出参与式发展的“表象”——发展人类学视角下的国际发展项目》,《开放时代》2010年第1期。

  10 Cooke B,Kothari U,Cooke B,et al,Participation:the new tyranny?,Zed books,2001,pp.69-70.

  11 Jütting J P,Kauffmann C,Mcdonnell I,et al,Decentralization and Poverty in Developing Countries:Exploring the Impact,Oecd Development Centre Working Papers,2004.

  12 马克斯·韦伯:《经济与社会》,阎克文译,上海:上海人民出版社,2010年,第1114页。

  13  王雨磊:《缘情治理:扶贫送温暖中的情感秩序》,《中国行政管理》2018年第5期。

  14  参见H贫困县扶贫干部访谈记录20181115HTFS。

  15 景跃进:《中国农村基层治理的逻辑转换——国家与乡村社会关系的再思考》,《中共浙江省委党校学报》2018年第1期。

  16 王雨磊:《数字下乡:农村精准扶贫中的技术治理》,《社会学研究》2016年第6期。

  17 周雪光:《中国国家治理的制度逻辑:一个组织学研究》,上海:上海三联书店,2017年,第128页。

  18 欧阳静:《论基层运动型治理——兼与周雪光等商榷》,《开放时代》2014年第6期。

  19 李小云:《我国农村扶贫战略实施的治理问题》,《贵州社会科学》2013年第7期。

  20 数据来源:《新浪网》,《大国扶贫40年:贫困人口减少7.4亿,对全球减贫贡献超七成》,https://news.sina.com.cn/o/2018-12-17/doc-ihqhqcir7725730.shtml。

  21 卡尔·波兰尼:《巨变:当代政治与经济的起源》,黄树民译,北京:社会科学文献出版社,2013年,第237页,第4页。

  22 Amartya Sen,Development as Freedom,New York:A.Knopf,1999.

  23 李小云、马洁文、唐丽霞:《关于中国减贫经验国际化的讨论》,《中国农业大学学报 (社会科学版) 》2016年第5期。

  24 何艳玲、汪广龙:《“政府”在中国:一个比较与反思》,《开放时代》2012年第6期。

  25 王春光:《政策执行与农村精准扶贫的实践逻辑》,《江苏行政学院学报》2018年第1期。

  26 李小云、徐进、于乐荣:《中国减贫四十年:基于历史与社会学的尝试性解释》,《社会学研究》2018年第6期。

  27 王绍光:《治理研究:正本清源》,《开放时代》2018年第2期。

  28 杨光斌、杨森:《中国改革开放40年来的国家治理之道》,《探索与争鸣》2018年第10期。

  29  许台滢:《中国的扶贫政策:发展理论的观点》,《非政府组织学刊》2007年第3期。

  30 数据来源:《中国40年来减贫7亿多人,占同期全球减贫人口总数70%以上》,新浪网,http://k.sina.com.cn/art icle_1595061843_5f12b65302000dzsp.html。

  31 贺海波:《精准扶贫中国家治理能力分析:以陕西M县精准扶贫实践为例》,《社会主义研究》2016年第6期。编辑李梅

作者简介

姓名:许汉泽 李小云 工作单位:南京航空航天大学 中国农业大学

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