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法国退休制度的改革历程和特点
2015年05月05日 10:15 来源:《法国研究》(武汉)2014年第4期第8-12,7页 作者:彭姝祎 字号

内容摘要:法国退休制度建立于1946年,具有高度“碎片化”的特点,即不同的人群拥有不同的制度(régime),制度与制度之间待遇不同。自上世纪70年代末以来,伴随着人口的老龄化和经济、社会环境的改变,该制度出现了严重的财政问题,赤字巨大,亟需改革。从上世纪90年代起,法国政府开始进行以延长缴费年限和退休年龄为主要内容的改革。迄今为止,改革共进行了6次,其中5次成功,1次失败。历次改革都遇到利益集团的强力阻挠,需外力的推动方能启动,政府需要和社会伙伴多次讨价还价并作出妥协方能换取成功。改革无法一次性完成,只能从福利特权最少的制度着手,步步推进,并常常导致改革者下台。

关键词:法国;退休制度;改革

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  (四)萨科奇改革(2010)和奥朗德改革(2013)

  法国在用了15年(1993—2008)的时间将退休制度基本改革一遍,即把缴费年限提高之后,进入了第二轮改革——延长退休年龄并进一步延长缴费年限。

  2010年,时任总统萨科奇第四次对退休制度进行重大改革,改革的主要措施是把全体国民的退休年龄从60岁逐步延长至62岁,领取全额养老金的年限也相应延长。

  改革一如既往遇到极大的阻力并爆发了大规模的示威游行运动。改革之所以能够推行,,除去萨科奇的铁腕作风外,来自欧盟的压力依然发挥了重要作用:法国财政赤字占国内生产总值的比重长期超出欧元区所规定的3%的水平,是欧盟内部赤字最高的国家之一,几番改革却始终未能达标,不断受到欧盟的点名批评,减赤任务异常严峻,在此背景下,萨科奇向欧盟承诺,在2013年把赤字降至占国内生产总值的3%,重要措施之一便是削减巨额财政赤字的元凶——退休制度赤字。尽管改革得以推行,但萨科奇也像所有其他改革者一样,为改革付出了代价:在2012年的总统选举中输给对手社会党候选人奥朗德,未能成功连任,成了法兰西第五共和国史上首位未获连任的总统。尽管很多法国选民并不认为奥朗德是合适的总统人选,但为了报复萨科奇而把选票投给了平淡无奇、缺乏执政经验的奥朗德先生。此外,奥朗德在竞选阶段曾承诺若当选总统,将废除延长退休年龄的法令,恢复60岁退休,这也是他吸引选民的一个重要原因。

  2012年,社会党领袖奥朗德取代萨科奇上台执政后,面对巨额财政赤字和欧盟的再次点名批评以及要求法国改革退休制度的压力,非但无法兑现废除萨科奇通过的延退法令的承诺,④而且为了减赤而不得不步萨科奇的后尘,于2013年底对退休制度进行第五次重大改革,规定从2020年起至2035年,逐步将领取全额养老金的缴费年限延长至43年,同时逐步提高基本养老保险的缴费率。除此以外他别无选择。不过和萨科奇一样,奥朗德同样为他的食言和改革付出了代价:上台后不久民意支持率就持续暴跌,执政半年时就成为法兰西第五共和国史上民意支持率下降最快的总统:退休制度改革后,其支持率已降至不足20%,成为法兰西第五共和国史上最不受欢迎的总统;更为严重的是,在2014年初的地方选举中,社会党遭遇惨败,为奥朗德2017年竞选连任埋下了巨大隐患。

  三、法国退休制度改革的特点

  由上文可见,法国的退休制度改革极其艰难而缓慢,概括而言,有如下特点:

  第一,外部力量对启动改革起着重要作用,在没有外力或外力不足的情况下,由于工会否决权的强大,执政者往往下不了改革的决心。法国的5次改革均受到外力的推动,欧洲一体化是主要的外部推动力。

  图:法国退休制度的改革历程

  第二,在高度碎片化的制度格局中,政府难以成功协调各种利益和反对力量,改革无法一步到位,只能采取循序渐进的方式,等待时机(往往是合适的外力),各个突破。从工会参会率最低、福利特权最少的私有部门制度入手,政府不断把特殊制度下的成员孤立出来并不断削弱特殊制度的合法性,最终只剩下几个特别顽固、合法性日益不足因而支持者越来越少的制度,从而大大减小了改革的阻力,推进了改革。不过等待的时间往往很长,由上图可见,从1993到2003年,法国用了10年的时间才等到合适的机会改革公务员制度,将公务员制度在缴费时间上拉至和总制度看齐;又用了5年的时间才等到机会改革法国国营铁路公司等制度,将这些制度拉至和总制度看齐。全部退休制度改革一遍,姑且不论效果如何,耗时长达15年之久。

  第三,改革的成败主要取决于政府和工会之间的利益博弈,整体而言,以工会为代表的福利利益集团依然十分强大,因此在利益博弈的过程中,政府被迫不断修改筹码来换取工会的支持,结果带来筹码过高、改革不彻底或成本高昂的后果。概括而言,法国的改革着想成功或者说若想推进,必须遵循如下路径:构建共识,寻求利益交换,消除阻力。

  第四,法国模式虽然改革起来非常困难,但是改革的成功推行也说明,该制度并未僵化到不能改革的地步,而是需要逐步推进,缺口一旦打开,就会产生多米诺骨牌效应,使改革继续下去。

  第五,虽然改革主要出于以削减赤字为目的的财政动机,但是也有根除福利特权、实现早在1945年就确立的全民福利平等的考虑。而实践表明,法国的改革似乎陷入怪圈:非但没能削弱碎片化下的社会分层,反而由于行业性补充退休制度的建立而在一定程度上强化了社会分层逻辑。

  第六,政党因素不再发挥关键作用。1993年改革虽在“左右共治”的政治背景下,但取得了成功;1995年改革发生在右翼独大的背景下,反而以失败告终。2013年,左翼社会党主动进行削减福利的改革⑤并且取得成功。政党因素重要性下降的主要原因在于:工人政党——法共持续衰落,在法国政坛的地位日益边缘化,自1945—1946年之后,基本上难以进入政府。而轮流执政的左右两大派别,在社会政策上的差别日益模糊,在削减福利问题上达成了广泛共识。实际上,在当今的地区一体化和全球化背景下,在人口日益老龄化、经济不景气和巨额财政赤字的巨大压力下,削减福利是大势所趋,左右两大政治派别在该问题上基本上不再有原则性的区别,有的只是方法上的区别和策略上的差异,也就是说,区别只存在于战术层面而非战略层面。换言之,经济利益的考量超越了意识形态的分歧。

  注释:

  ①2010年法国进行了退休制度大改革,规定从2018年起将法定退休年龄推迟至62岁(某些“艰苦”行业——主要涉及特殊制度——除外);将领取全额养老金的年龄由65岁逐步延至67岁。

  ②OECD,Economic Outlook,Paris,2001.

  ③如"Régimes spéciaux:leur réforme cotera plus cher que prévu",Le Figaro,22/12/2009;"Régimes spéciaux de retraite:très chère réforme",La Tribune,10/04/2010.

  ④为安慰失望的选民,奥朗德对该法令作出部分调整,即允许部分人(入职早的员工、女工或从事艰苦职业者等)维持60岁退休不变。

  ⑤左翼政府主动进行紧缩社会福利的改革,这在法兰西第五共和国史上尚属首次。上世纪80年代,左翼执政时期也曾改革退休制度,但改革的方向恰好相反,将退休年龄从65岁降至60岁,即增加福利。

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