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发挥社会力量在养老医疗服务中的作用
2019年09月17日 11:03 来源:《社会治理》2019年第8期 作者:中国(海南)改革发展研究院课题组 字号

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  【摘  要】应对我国老龄化问题,需要进一步放开养老、医疗服务业市场。要发挥社会力量在养老医疗服务中的作用,支持社会资本举办医疗机构,发挥社会组织在扩大养老医疗服务供给中的作用,从财税、土地、融资、人才培养和就业政策等方面加大社会资本提供基本社保服务的政策支持力度,完善养老医疗服务供给的监管体系。

  【关键词】养老服务  社会力量  政策支持  服务监管

  放开养老、医疗服务业市场,通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老、医疗服务和产品供给,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,同时加大财税、土地、金融、人才等政策支持,推动医疗卫生和养老服务相结合,进一步提升养老、医疗健康服务业的发展水平,满足多元化、多样化的社保服务需求。

  一、重点鼓励社会力量参与社区居家养老服务

  社区是养老的重要力量。社区居家养老服务具有特殊性、复杂性及微利性,需要政府制定优惠政策引导扶持市场和社会力量参与养老服务。应当在政府主导的基础上,充分利用市场机制,发挥民间资本的力量,加快城乡社区居家养老服务网络建设,尽快形成基本完备的市(县、区)、乡镇(街道)、村(居)三级社区居家养老服务网络。

  加快普及社区养老服务网络。对城镇养老服务网络,考虑按照人口规模、地理位置和社区紧密程度合并较小社区,提升社区养老服务需求和供给能力。鼓励社会资本进入,整合社区资源,以社区日间照料中心建设为主体,搭建社区养老服务平台。对农村社区,可在政府支持下推广“互助幸福院”等社会养老模式。争取到2020年,城乡社区养老服务网络体系全面建成。

  优化社区养老服务项目。一是丰富养老服务产品。在提高日间照料等基本服务质量的基础上,逐步增加专业护理、心理慰藉、医疗保健、文化娱乐等一系列涉老服务项目。二是完善社区养老医疗服务。建立社区居家老人健康档案,提供上门随访、送医、送药、体检等优惠服务;协调社区医疗机构和其他社会公益组织,定期为老人提供健康检查、咨询、治疗等医疗服务;协助医疗机构对社区突发疾病的老年人进行紧急抢救。

  加强社区养老服务基础设施建设。建设覆盖城乡社区的养老服务中心站(点),逐步完善社区养老服务设施;街道、社区建设和改造一批养老院、托老所、日间照料中心和星光老年之家等。尤其是明确新建街道、乡镇老年日间照料中心和社区老年日间照料站的设施设备标准,加强社区养老服务基础设施的规范建设。各街道、乡镇至少建有一所老年活动场所,社区、村(居)委会全部建立老年活动室(站),保障老年人文化娱乐活动的场所。

  二、支持社会资本以多种形式举办医疗机构

  放宽社会资本举办医疗机构的准入范围。社会资本可按照经营目的,自主申办营利性或非营利性医疗机构。鼓励社会资本规范参与公立医院改制;进一步扩大医疗机构对外开放,允许境外医疗机构、企业和其他经济组织在境内与医疗机构、企业和其他经济组织以合资或合作形式设立医疗机构。

  减少、规范医疗机构设立的行政审批程序。整合社会办医疗机构设置、执业许可等审批环节,不得新设前置审批事项或提高审批条件,不得限制社会办医疗机构的经营性质。保障社会办医疗机构与公立医疗机构同等对待,不得额外增加审批限制条件,鼓励有条件的地方为申办医疗机构相关手续提供一站式服务。

  保障民办机构与公立机构公平配置医疗资源。将包括机构、床位、设备、学科、技术、信息、人力在内的社会办医资源全部纳入卫生资源总规划;按照一定比例为社会办医预留床位和大型设备等资源配置空间,在符合规划总量和结构的前提下,取消对社会办医疗机构的具体数量和地点限制。

  在这方面,英国支持私立医院发展的政策可供借鉴。英国政府大力扶持私立医院发展。政府明确规定,凡承担英国公民基本医疗和保障任务,尤其是为减轻公立医院压力、分流病人和缩短预约就诊时间等任务的医疗机构包括私立医院,都能享受减免税收或根据服务性质交纳低额税费的优惠政策;对接纳公立医院转来的病人,政府NHS基金会将支付所有的经费。政府鼓励私有资金投入医院建设,特设立了私有资金投入项目(PFI)。1998年初,共有15个私有资金投入医院项目,资金高达12亿英镑。到1998年4月,随着10个新项目投入,资金投入高达23亿英镑。另外,还允许私立医院自主收费,自主聘用医生。私立医院可根据医院的设施设备、病人的风险程度及病人的服务需求制订收费标准。政府允许公立医院的医生去私立医院兼职工作①。

  将符合条件的民办医疗机构纳入医保定点范围,执行与公立医疗机构同等政策。不得将医疗机构所有制性质作为医保定点的前置性条件,不得以医保定点机构数量已满等非医疗服务能力方面的因素为由,拒绝将民办医疗机构纳入医保定点。

  享有平等的政策待遇。民办医疗机构在技术职称考评、科研课题招标及成果鉴定、临床重点学科建设、医学院校临床教学基地确定及住院医师规范化培训基地资格认定等方面应享有与公立医疗机构同等待遇。

  三、发挥社会组织在扩大养老医疗服务供给中的作用

  扩大养老服务业的开放。尽快制定全国范围内扩大养老服务业开放的具体实施政策,落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见(国发〔2013〕35号)》中“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体,营造平等参与、公平竞争的市场环境,大力发展养老服务业”“在资本金、场地、人员等方面,进一步降低社会力量举办养老机构的门槛,简化手续、规范程序、公开信息,行政许可和登记机关要核定其经营和活动范围,为社会力量举办养老机构提供便捷服务”“鼓励境外资本投资养老服务业”等内容。按照《教育部等九部门关于加快推进养老服务业人才培养的意见》(教职成[2014]5号),引导和鼓励职业院校增设养老服务相关专业点,加快养老服务培训教育产业的市场开放,简化投资审批程序,并加快由投资审批向登记备案制转变,降低准入门槛。推行“公建民营、民建公助、民营公助”等形式的公私合作伙伴关系,政府补贴基础设施和硬件设施建设,建成后交由民间机构市场化运营,实现产业投资主体多元化。

  大力发展养老、医疗服务社会组织。只有社会组织发展壮大,并且具备了相应的承接服务能力,才能承接好政府向社会组织购买的公共服务。为此,需要进一步降低门槛,加大政策扶持和制度创新来促进社会组织的发育、成长。加快探索无业务主管单位直接登记办法,在初创期提供办公场地、扶持基金、发展指导等支持,重点培育一批政府购买服务定点单位,创造发展空间,打造特色品牌。探索通过加大信贷资金、政府担保贴息、引入商业保险等多种方式,支持民间资本加速进入养老服务领域。

  建立专门针对社会组织的孵化机制。利用福彩公益金等开展社区公益创投活动,加大社会组织基础设施建设投入力度,采取公建民营等方式建立一批社会组织培育孵化基地。对进入孵化基地的社会组织提供场地、资金、评估、咨询等全方位服务,培育一批具有核心理念、主营业务、骨干团队的社会组织,使其具备提供公共服务的资质和能力。加快构建各级社会组织服务平台体系,为服务型社会组织提供资金、场地、项目和技术支持。加快公益创投机构建设,完善公益创投平台,大力扶持医疗、养老等公益性社会组织发展。

  四、加大社会资本提供基本社保服务的政策支持力度

  财税政策。法国政府给予进入机构养老的老人相应的补贴,这一补贴比例在公立养老机构和非营利性养老机构达到了90%,即便是在营利性养老机构,政府也在评估后给予一定的补贴。这一措施加快了养老机构的发展②。因此,建议我国加大对养老服务业的财政支持力度,尽快完成营转增改革,并且逐步调整增值税。在基本完成营转增后,降低养老服务业的增值税税率;对于营业税改增值税进行试点的,应在试点的基础上适当再降低1个至2个百分点,以加大对养老医疗服务业企业的税收优惠力度。对养老机构提供的育养服务免征营业税;对非营利性养老机构的收入免征企业所得税;社会力量投资兴办的福利性、非营利性的养老机构自用房产、土地,暂免征收房产税、城镇土地使用税;落实个人和企事业单位向养老机构慈善捐赠的税收减免政策。

  土地政策。在制定城市规划、建设用地规划时,统筹考虑养老服务设施建设,细化养老服务设施建设土地使用政策。探索划拨、出让、流转相结合的供地模式,合理安排养老用地比例,多渠道保障土地供应;允许农村建设用地修建养老用房,养老项目用地可以实行定向招拍挂供地方式,降低土地投资成本;在水、电、气、路、通信等方面给予支持,按最低标准收费。

  融资政策。把养老、医疗贷款纳入到普惠金融范畴,建立积极的融资政策,促进金融机构对养老服务项目的信贷政策倾斜,政府提供贴息或无息贷款;鼓励银行设立养老服务设施专项贷款;积极探索拓展市场化融资渠道,拓宽信贷抵押担保物范围,准予利用养老服务项目用地用房进行融资;支持民间资本投资建设专业化的高端养老服务设施。

  人才培养和就业政策。从1964年起,美国联邦政府投入数十亿美元缓解护士短缺问题。除了立法增加护士学位教育的资金外,还采取为护士得到高学位给予更多的经济支持、增加资金改善护士学校的设施等措施来缓解国内护士短缺问题③。

  因此,我国应当鼓励设立养老服务职业技术学院或专业,培养、培训养老服务产业人才,大力吸引专业技术人员、应届毕业生和就业困难人员从事养老服务业,提高技术和管理服务水平,对民营养老机构解决就业岗位、人力资源培训实施定向补助。

  五、完善养老医疗服务供给的监管体系

  强化养老保险、医疗保险基金管理机构的监督职责。以医疗为例,政府出台了多项措施试图控制医疗费用的快速上涨,但“看病难”“看病贵”问题仍然比较突出。在这种情况下,有效减少参保者与服务机构之间的信息不对称,需要强化医保机构对医疗机构的监督职责。加强养老、医疗保险基金或经办机构对服务提供者的监督,可以减少参保者和服务提供机构之间的信息不对称、服务质量不高、资金使用浪费等问题。

  我国可以考虑养老保险、医疗保险机构定期参与监督和考核公立养老、医疗服务机构的预算审核、服务质量标准设定、服务定价等与参保者利益密切相关的重要环节;采取市场化的服务购买机制与服务价格的严格监督相结合的措施;加强养老、医疗保险经办机构对参保人员的就医等指导与管理,建立与参保者、服务机构之间的信息交流平台;建立养老、医疗保险机构对医疗、养老机构违规行为的查处、惩罚机制;建立社会保险机构与服务机构的谈判机制,形成保险机构与服务机构之间相互协调又相互制衡的机制。

  由事前监管为主转向事后监管为主。建立规范养老服务相关产业发展的政策体系。到2020年,基本建成涵盖养老服务基础通用标准,机构、居家、社区养老服务标准、管理标准和支撑保障标准,以及老年人产品用品标准,国家、行业、地方和企业标准相衔接,覆盖全面、重点突出、结构合理的养老服务标准体系。健全养老服务、医疗服务机构的资质审查机制。尽快启动养老服务机构等级评定,开展服务质量评估和服务行为监管,积极营造有利于释放养老服务消费需求的市场环境。

  深化价格改革,理顺服务价格。缩小政府在养老服务、医疗服务等领域的直接定价范围,在更多领域、更大范围实现服务价格由市场决定。政府在承担基本公共服务最终责任的同时(保基本),对非基本的服务需求,可以放开市场,由企业主体提供。政府定价的范围主要限定在重要公用设施、公益性服务和网络型自然垄断环节。与此同时,加大服务品价格和服务质量的政府监管力度。

  鼓励行业自律。相对医疗、教育等产业,中国养老服务业发展时间较短,缺乏统一的行业标准,缺乏有力的行业监管机构,市场的规范性有待进一步提高。切实发挥全国和地方老龄产业协会在政策宣传、业务指导、行业规范等多方面的作用。鼓励建立养老服务中介组织,发挥其在行业自律、沟通政府与企业之间的积极作用。

  ① 《海外医疗业现状:多国公立医院占比约三成》,《每日经济新闻》,2014-02-26。

  ② 杨钊:《法国多样化产业化养老服务模式的发展与启示——兼论我国养老服务业发展》,《当代经济管理》2014年。

  ③ 曹艳佩、徐冬梅:《美国护士短缺问题及对我国的借鉴意义》,《中国医院管理》2005年。

作者简介

姓名:中国(海南)改革发展研究院课题组 工作单位:

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