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王杰秀:民有所呼 我有所应 北京市社区治理的实践与思考
2019年09月17日 11:08 来源:《社会治理》2019年第8期 作者:王杰秀 字号

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  【摘  要】牢固树立以人民为中心的发展思想,顺应人民群众对美好生活的新期待,坚持“民有所呼、我有所应”,是各级党委政府的政治任务。本文系统地梳理了近年来北京市贯彻落实中央决策部署要求,实施党建引领“街乡吹哨、部门报到”,创新基层社会治理的实践探索情况,总结提炼了北京市的经验成就,形成了几点启示。

  【关键词】北京市  街乡吹哨  部门报到  基层社会治理

  近年来,北京市紧紧围绕“答好”坚持和发展新时代中国特色社会主义、探索新时代特大城市基层治理的有效路径这张“考卷”,牢固树立以人民为中心的发展思想,顺应人民群众对美好生活的新期待,坚持“民有所呼、我有所应”,出台了一系列改革政策,采取了一系列创新举措,推动首都基层社会治理开创了新局面、实现了新发展,有力地增强了市民群众的获得感、幸福感、安全感。

  一、领卷:北京的使命与任务

  北京作为首都,中央高度重视、社会高度关注、群众高度期待。党的十八大以来,习近平总书记两次视察北京并发表重要讲话,作出一系列重要指示,系统阐述了关系首都发展的方向性、根本性问题,为首都建设发展提供了根本遵循。特别是总书记对首都功能做出新的战略定位,希望北京建设成为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心,承担好为中央党政军领导机关工作服务、为国家国际交往服务、为科技和教育发展服务、为改善人民群众生活服务等重要职能,并强调“建设和管理好首都是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”,直接为首都发展治理“出了卷、命了题”,明确了北京的使命与任务。

  针对“大城市病”等首都城市化进程中出现的突出社会问题,总书记2017年2月在视察北京时明确指出,要坚持人民城市为人民,以北京市民最关心的问题为导向,以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口,提出解决问题的综合方略。2017年6月,在中央政治局常委会审议《北京城市总体规划(2016-2030年)》送审稿时,总书记进一步强调,要加强精细化管理,构建超大城市有效治理体系。北京市委市政府认真学习贯彻习近平总书记重要讲话和指示精神,通过学习调研形成了深化改革、创新首都基层社会治理的思路认识。

  第一,深刻认识到首都治理是国家治理的重要内容,治理大城市病、创新首都城市治理体系,是国家治理体系和治理能力现代化战略的重要组成部分,必须深化改革、全面加强,率先全面建成小康社会,努力建设国际一流的和谐宜居之都。这既是以习近平同志为核心的党中央统揽发展全局、把握时代潮流,对首都发展提出的新要求、寄予的新期望,也是全市人民的热切期盼。

  第二,深刻认识到让人民过上好日子,是全市各级党委政府一切工作的出发点和落脚点。全市上下必须牢固树立以人民为中心的思想,顺应人民群众对美好生活的新期待,坚持民有所呼、我有所应,抓住市民群众最关心最直接最现实的利益问题,及时了解他们的操心事、烦心事、揪心事,尽心尽力为群众办实事、办好事、办好身边的事,不断增强市民群众的获得感、幸福感、安全感。

  第三,深刻认识到近些年首都基层社会治理工作虽然取得了一些成效,但距离中央要求和人民群众期待还有差距,必须瞄准问题,深化改革,综合施策,着力解决体制机制不顺、街道职责定位不准,基层协商不充分、群众参与度不高,社区服务不到位、不便捷,减负增效任务未完全落地等突出问题,加强精细化管理,尽快探索出超大城市有效治理的新路子。

  第四,深刻认识到要紧紧围绕居民群众“七有”(幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶)需求和“五性”(便利性、宜居性、安全性、多样性、公正性)特点,通过向政府、向市场、向社会要效益,通过务实管用举措,切实做到“民有所呼,我有所应”。要从根本上全面加强党的领导,大力加强对首都城市治理工作的统筹协调。要坚持党建引领,充分发挥党组织和党员在城市基层治理中的战斗堡垒、先锋模范作用。要推动重心下移、力量下沉、服务基层,构建简约高效的基层治理体系,建立健全服务群众的响应机制,有效解决服务管理“最后一公里”的问题,不断提高人民群众的满意度。

  二、答卷:北京的实践与成效

  2018年2月,北京市委、市政府总结平谷区治理金海湖砂石盗采的经验,在深入调研基础上,加强顶层设计,印发了《关于党建引领街乡管理体制机制创新 实现“街乡吹哨、部门报到”①的实施方案》,把党建引领“街乡吹哨、部门报到”列为全市“一号改革课题”,在16个区169个街乡进行试点,围绕改革街乡管理体制、建立街乡职责清单、完善实体化综合执法平台、推动治理资源下沉等一系列事关首都基层治理的规律性问题进行深入探索,努力探寻符合超大城市特点和规律的精治、共治、法治的基层社会治理新路子。

  (一)党建引领,加强党对基层社会治理的全面领导

  强化党组织政治功能。完善街道党工委对地区治理重大工作的领导体制机制,涉及基层治理的重大事项由街道党工委讨论决定,全面提升街道抓党建、抓治理、抓服务的领导能力。全面加强社区(村)党组织的领导核心作用,在村和社区“两委”换届选举中,努力实现党组织书记与村(居)委会主任全部“一肩挑”,增强基层党组织的领导力。

  健全基层党建工作体系。做实区、街道、社区三级党建工作协调委员会,将其作为街道(乡镇)、社区统筹区域化党建工作的议事协调平台,推动区、街道党员领导干部担任下一级党建工作协调委员会主任,着力形成地区事务共同参与、共同协商、共同管理的工作格局。

  深化党建引领融合。注重把加强基层党组织建设与首都重大任务、中心工作紧密结合,在服务保障“一带一路”高峰论坛、疏解非首都功能、推进城市副中心建设、背街小巷环境整治等重大活动和重点工作中,充分发挥党组织的政治优势、组织优势和党员的先锋模范作用。

  (二)赋权下沉,强化街乡在基层治理中的主体责任

  深化街乡管理体制改革。2019年2月,北京时隔23年高规格召开第三次全市街道工作会议,市委社会工委市民政局牵头制定《关于加强新时代街道工作的意见》,从明确党建引领基层治理、街道管理体制改革、服务改善民生、街区更新、社区治理和激励基层干部干事创业6个方面提出30项改革举措。比如,明责赋权优化职能,增强街乡“吹哨”能力,制定街道党工委和办事处职责清单,向街道赋权赋能,理顺条块事权、理顺权责关系;探索街道大部制组织模式,优化调整街道党工委、办事处内设机构,将街道原来“向上对口”的20多个科室,精简为“向下对应”、直接服务居民的党群工作、民生保障、城市管理、平安建设、社区建设和综合保障6个内设机构和1个街道综合执法队,打破与区职能部门的一一对应,减少行政管理层级,提升街道综合协调和服务管理能力等。同时,加快推进《北京市街道办事处条例》立法,为构建简约高效的基层管理体制,做实做强街道打下坚实基础。出台《关于加强乡镇政府服务能力建设的实施意见》,明确首都建设“服务型”乡镇政府的新目标、新任务和新要求。

  建立街乡快速响应机制。一是整合各类热线归集到12345市民服务热线,建立统一的群众诉求受理平台,实现事项咨询、建议、举报、投诉“一号通”,并定期通报排名靠后的街道和工作不力的部门单位。二是构建实体化综合执法平台整合执法力量,区、街两级综合执法中心实现执法力量下沉,明确街道在城市治理中的统筹指挥权,提高城市管理的精细化水平和协同效率。三是优化网格化工作流程,重点突出网格化统一指挥和全程监督功能,加强区、街、社区三级网格平台建设,完善问题发现—上报—派遣—处理—反馈—核查的工作流程。四是推动“多网”融合,整合基层管理力量,与街巷长、小巷管家、综合执法平台建设等互通互融。规范协管员管理,加强街道对协管员队伍的岗位整合、统一调配。五是提升大数据支撑城市管理的能力,建立和完善综合信息平台,实现公共服务事项“一窗受理”“一网通办”,改进和完善基层治理体制机制,打破信息“孤岛”和治理碎片化等障碍。

  创新综合考评机制。一是由区委区政府统一组织对街道乡镇的考核,扩大街乡在考评中自主权,职能部门不再组织对街道乡镇的专项工作考评。二是坚持双向考评,将自下而上与自上而下的考核相结合,建立由街道乡镇党(工)委牵头,对社区(村)、街道乡镇内设机构、区政府职能部门及其派出机构进行分类考评的制度,扩大群众的参与权、评价权,把群众满意度作为重要的评价指标。三是街道乡镇对区政府职能部门及其派出机构的考核结果,应占被考核部门绩效权重的三分之一左右。探索通过第三方评估、大数据应用等方式完善基层综合考评制度。

  (三)创新社区治理,打通基层社会治理最后一公里

  一是完善政策体系。以市委、市政府名义印发《关于加强和完善城乡治理的实施意见》,颁布全国首个社区治理地方标准《社区管理与服务规范》。二是深化社区减负增效。2016年,市民政局、市委组织部印发了《关于进一步开展社区减负工作的意见》。2018年,进一步明确社区职责清单、完善社区工作准入制度、推进信息资源共享,社区减负工作取得明显成效。社区加挂牌子基本得到清理,开具证明从15项减少到4项,填报表格系统从44项精简为7项。三是稳步推进村(社区)换届选举。首次实现村(社区)同步换届选举,在中组部、民政部召开的座谈会上,北京市介绍了严把候选人“五好、十不能”标准、实现资格联审、推进村(社区)书记主任“一肩挑”、实现换届选举全过程信息化监测等做法。四是全面开展城乡社区议事协商。出台《关于加强城乡社区协商的实施意见》,制定《北京市社区议事厅工作指导规程》。城市社区议事厅实现全覆盖,农村社区超过70%。通过议事协商有效缓解了小区停车、物业管理、环境整治等社区治理难题。习近平总书记对北京小院议事厅给予充分肯定。五是推进自治法治德治相结合。全国首张特别法人信用代码证书在东城区颁发,基层自治组织颁证工作全部完成。印发《关于全面推进以德治理城乡社区工作的指导意见》,指导社区、村组织群众制定居民公约、村规民约。

  (四)注重需求导向,提高基层社会服务供给能力

  一是实现社区基本公共服务全覆盖。制定《北京市社区基本公共服务指导目录(试行)》,规范了劳动就业、社会保险、养老、社会救助等10大类60个方面内容。二是建设“一刻钟社区服务圈”。从2011年起连续8年列入市政府实事项目,截至2018年底,累计建成1580个,覆盖92%的城市社区,基本实现居民步行一刻钟内解决商业、生活、文体娱乐等方面的服务需求。三是开展“社区之家”创建活动。从2017年开始,全市启动“社区之家”创建活动,鼓励党政机关、企事业单位等,有序向居民开放文化、体育、食堂、停车场等内部服务设施,目前全市共创建408个。四是创新社区服务体系。出台《北京市城乡社区服务体系建设三年行动计划(2018-2020年)》,制定《北京市社区服务中心管理办法》,试点推进街道社区服务中心社会化运营、“一站多居”、“全能社工”等改革模式,提升了服务质量和效率。

  (五)打牢基层基础,为基层社会治理提供坚实保障

  持续加大人财物向基层倾斜力度,确保基层有地办事、有人办事、有钱办事。一是加强人力资源保障。加大编制资源统筹力度,科学合理配置街道人员资源。建立“街巷长”和社区专员制度,实现行政力量延伸下沉,直接面对居民,直接面对实际问题,对街巷实行更加精细的管理。加强社区工作者队伍建设。探索从优秀社区党组织书记中定向招录一定数量的公务员和事业编制人员,畅通职业发展空间。完善人员录用、选拔、培训等制度,每年组织200名优秀社区工作者赴台学习交流。二是加大社区经费投入。每年给予每个社区8万至15万元公益金、30万元党服务群众经费,累计拨付5亿元“以奖代补”社会建设专项资金。三是狠抓社区用房建设。充分利用“疏整促”腾退空间,严格落实新建小区配建标准,社区用房基本实现350平方米建设标准。城市副中心等重点地区达到500平方米以上。四是推进服务管理信息化。开发“互联网+基层社会治理”信息化系统,通过对保留在社区的系统进行数据融合、功能整合,形成动态更新的社区基础“数据池”,逐步实现社区管理系统“一门入”。

  几年来,北京市通过实施一系列务实创新举措,党对基层社会治理工作的领导全面加强,探索出了党组织领导基层社会治理的有效路径,推动了基层干部脚步为亲、转变作风,推进了重点难点工作有效落实,破解了长期以来想解决但未得到很好解决的治理难题,社会治理社会化、法治化、专业化、智能化水平进一步提升②,共建共治共享的社会治理格局基本形成,首都基层社会治理工作上了一个新台阶。

  三、交卷:北京的经验与启示

  总结北京市改革创新基层社会治理的实践经验,我们得到如下几点启示。

  (一)思想是行动的指南,民心是最大的政治,加强和和创新基层社会治理,做到“民有所呼,我有所应”,必须深刻理解并牢固树立以人民为中心的发展思想,一切围绕人民群众对美好生活合理合法的需要去谋划开展工作。民惟邦本,本固邦宁。全心全意为人民服务,是中国共产党的根本宗旨。党的十九大报告把“坚持以人民为中心”明确为坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一,“以人民为中心”上升为治党治国治军的基本方略。习近平总书记强调,社会治理的本质是人,要面对面、心贴心、实打实做好群众工作,扎扎实实解决好群众最关心最直接最现实的利益问题、最困难最忧虑最急迫的实际问题。加强和创新社会治理,自然要以人民为中心,牢牢把握人民至上的价值取向,始终坚持人民主体地位;牢牢把握发展为民的根本要求,逐步实现共同富裕;牢牢把握民意为重的评价标准,密切党同人民群众的血肉联系。只有这样,才能从思想上真切感受群众的呼声、行动上切实回应群众的诉求。“民有所呼,我有所应”的北京实践之所以取得良好成效、得到各方面肯定,根本就在于市委市政府深刻理解并切实践行了以人民为中心的发展思想,建立健全了群众需求响应机制,做到了群众关心关注的难题事事有回音、件件有落实,并以群众满意为根本标准,把评判的“表决器”交到群众手中,初步建立了“民有所呼,我有所应”的长效机制。

  (二)党建统领是我国社会治理的最大政治优势,加强和创新基层社会治理,必须牢牢把握住党的领导这条主线,真正把基层党建的政治优势转化为基层社会治理的工作优势。实践反复证明,基层党建强,基层社会治理就强;基层党建弱,基层社会治理就弱。加强和创新基层社会治理,必须发挥好党的领导核心作用,以党的建设作为贯穿基层社会治理的一条红线,确保基层治理正确方向;必须以党的严密组织体系为依托,形成总揽全局、协调各方的领导体系,实现整体治理、协同治理、系统治理;必须大力提升党组织的社会动员能力,整合凝聚各方治理力量和资源,切实提高共建共治共享水平;必须充分发挥党的群众工作优势,健全居民自治机制,增强群众自治意识和家园归属感,实现人民城市人民建、美好生活共同造。“街乡吹哨、部门报到”的北京实践就充分表明:党建引领是加强创新社会治理,实现“民有所呼,我有所应”的根本保证;在首都基层社会治理创新中,北京市始终牢牢把握住了党组织领导基层社会治理这一主线,坚持了正确政治方向,并采取了一系列具体举措,充分发挥了基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

  (三)加强和创新基层社会治理,必须坚持改革思维,用好改革武器,抓住关键环节,讲求方法策略,推动形成科学完备的体制机制。就大城市而言,关键是通过深化改革,着力构建简约高效的基层管理体制和工作机制。要把基层管理体制机制改革创新作为先手棋,赋予基层党组织相应职责权限,推动社会治理力量综合下沉,调整优化街道(乡镇)内设机构,整合基层工作平台和力量,确保基层组织聚焦主责主业,有精力有能力强党建、抓治理、搞服务。“街乡吹哨、部门报到”的做法,关键就在于找准了城市管理体制改革的“牛鼻子”,坚持优化协同原则,较好地破解了困扰基层发展和治理的体制机制性问题,激发了基层治理的动力和活力。可以讲,这一轮北京市基层社会治理体制改革,抓住了处理好条块关系这一核心,实现了城市管理体制重心下移;抓住了处理好专业与综合的关系这一关键,实现了专业和综合的有机配合;坚持了问题导向,聚焦了城市“疏解整治促提升”;坚持了需求导向,努力让广大人民群众有获得感;坚持了目标导向,努力推动国际一流的和谐宜居之都建设。

  (四)民生关乎民心,坚持以人民为中心,加强和创新基层社会治理。基础要稳定,关键是民生,必须贯彻坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期的原则,处理好发展与稳定、维稳与维权、管理与服务、目标与过程等维度的关系,坚持尽力而为、量力而行,加强基础保障,寓管理于服务之中,不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。要从最困难的群体入手,从最突出的问题着眼,从最重要的工作抓起,疏痛点、通堵点、消盲点,着力解决好人民群众呼声最高、最急的安全问题、保障问题、发展问题,集中全力做好兜底性、基础性、普惠性民生建设,整合社会资源力量,确保充足可持续的社会服务供给。要坚持政治、自治、法治、德治、智治“五治”并举,综合运用多种手段,及时妥善化解社会矛盾纠纷,保障人民群众的知情权、参与权、决策权、监督权,建立健全畅通有效的利益表达、利益协调、矛盾调处、心理服务机制,切实把人民群众合理合法的利益诉求解决好,为首都改革发展营造和谐稳定的社会环境。北京市近年来通过建立健全街乡快速响应机制、加强创新社区治理、大力发展社会服务等,切中首都市民最迫切的需求、最现实的需要,推出一系列务实创新的举措,扎实努力地工作,让人民群众收获了首都改革发展的红利。

  (五)加强和创新社会治理,尊重群众主体地位,最大化发挥群众自治作用,充分挖掘用好人民群众的智慧,不断激发基层社会治理的内生动力。要坚持党的群众路线,相信群众、依靠群众、为了群众,最大限度调动人民群众参与基层社会治理的积极性、主动性、创造性,打造人人有责、人人尽责、人人共享的基层社会治理共同体,让人民群众成为基层社会治理现代化的最大受益者和最终评判者。近年来,北京通过搭建社区共建平台,深化“居民议事厅”制度,形成了以社区党组织为领导核心,社区居委会为主导,居民为主体,业委会、物业、群团组织、社会组织等多方共同参与的治理架构;通过社区退休党员、群众活动团队带头人等培育社区社会组织,带动居民参与社区公共事务,涌现出“朝阳群众”“西城大妈”“海淀网友”“东城守望岗”“丰台市民劝导队”“石景山老街坊”等群众性参与首都社会治理品牌。

  人民群众的需求随着经济社会的发展在不断变化,要切实做到“民有所呼,我有所应”,就要不断将基层社会治理工作引向深入。就北京而言,当前和今后一个时期,基层社会治理创新应持续推进“吹哨报到”向党建引领深化,全面加强和优化党对街道、乡镇工作的领导;向街道改革深化,不断健全完善简约高效的街道管理体制;向解决群众身边的问题深化,彻底打通城市治理的“最后一公里”。要着力提升社会治理社会化、法治化、专业化、智能化水平,特别是要加强智能化建设,强化互联网思维,善于运用智能化手段推动首都基层社会治理创新,使互联网这个“最大变量”变为促进首都基层社会治理现代化的“最大增量”。

  *  王杰秀,民政部政策研究中心主任。

作者简介

姓名:王杰秀 工作单位:民政部政策研究中心

职务:主任

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