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我国突发事件学习机制的建构和完善 基于政策学习理论分析
2020年06月16日 14:42 来源:《中国特色社会主义研究》2020年第2期 作者:张欢 字号

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  [摘要]突发事件的特征决定了只有建立起有效的学习机制,才能够真正有效推进国家应急管理体系和能力现代化。通过构建一般性的中国政策学习机制模型,并结合突发事件的特征,规范分析了突发事件学习机制的特殊性,进一步构建了包括调查和评估、问责和容错、改革和纠错三个相对独立又衔接连贯的子机制的突发事件学习机制模型。基于这个模型,对我国突发事件学习机制的现状及问题进行系统分析,发现调查评估机制缺失或定位偏差、问责容错机制初衷扭曲、改革纠错机制乏力,以及学习机制整体缺乏设计等问题,进而提出了多项改进和完善建议。

  [关键词]突发事件;学习机制;应急管理;政策学习

  [中图分类号] C916  [文献标识码] A  [文章编号] 1006-6470(2020)02-0037-09

  [作者简介]张欢,北京师范大学社会发展与公共政策学院教授

  引言

  党的十九届四中全会强调:要在推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。其中,国家应急管理体系的建设和完善是不可缺少的一环。公共管理和公共政策的理论和实践都表明政府决策和行为并不完美,因此一个从过去决策和政策的结果中吸取经验教训,以更好实现国家发展最终目标的学习机制是国家治理体系的重要组成部分。中国改革开放的巨大成功,得益于渐进式改革,其基本逻辑就是良好的学习机制。①②相比常态下政府行为,非常态的突发事件下,政府的应急工作面临时间紧、风险高、信息有限、资源稀缺等严峻挑战,学习机制格外重要,如何从突发事件中学习是建设和完善国家应急管理体系的重要途径。因此,积极建构完善的突发事件学习机制迫在眉睫。

  中国应急管理体系的建立始于对2003年SARS事件的学习总结。之后中国应急管理体系通过不断的发展和改革,经历了多次多类重大突发事件的考验。然而,由于学习机制还存在许多不足,重大突发事件与应急管理体系改革间还没有建立起充分的链接。一些应急管理领域研究者一直忧虑现有机制并不能很好总结突发事件经验教训,甚至每一次突发事件的成功处置,都为下一次突发事件预设下更多风险。③④如中国首次也是唯一一次对重大公共卫生事件开展综合评估,即对2009年中国内地甲型流感防控的评估,提出的多项政策建议⑤,与从新冠肺炎疫情防控中总结的教训近乎相同。这再次提醒我们,建立从灾难中深入学习、有效改进的机制十分迫切。只有积极建构完善突发事件学习机制,才可能真正有效推动国家应急管理体系全面深化改革。

  本文将从规范分析如何建立一个有效的突发事件学习机制入手,并与我国现有的突发事件相关机制进行比较分析,对我国突发事件学习机制存在的问题给予解释性理解,进而提出完善我国突发事件学习机制的对策建议。

  一、从政策学习理论到突发事件学习机制的规范分析

  (一)政策学习理论

  20世纪70年代,政治学者借鉴心理学的社会学习概念和组织理论的学习理论,认为国家(政府)的行为或政策是一种社会学习过程,“政治即学习”⑥。之后,这种理解形成了政策学习理论,认为国家本身相对自主的通过学习来调整或改变其行为。例如,郝克罗提出,政府对于社会或环境刺激做出反应,形成由经验导致的行为上相对持久变化。⑦霍尔更明确定义政策学习就是政府根据过去政策的结果和新的信息,对政策进行调整,以更好实现政府的终极目标。⑧本尼特和豪利特从学习主体、学习内容和学习结果等三方面差异区分了三种类型的政策学习,分别为政府学习、吸取—教训、社会学习。⑨豪利特和拉米什进一步总结了政策学习机制,区分了内生学习和外生学习:内生学习是局限在小的、主体有限的政策网络内,以政策情景或政策工具改进为目标的学习,这种学习集中于正式的政策过程内容,也称之为“吸取—教训”;外生学习是在大的、更多公共主体参与的政策社群内,侧重于政策问题感知和政策目标调整的学习,这种学习源自政策过程外部,影响涉及整个社会,往往伴随着政策思想的改变,是一种社会学习。{10}无论内生学习还是外生学习,均是一个积累的过程,只有满足一定的条件才能顺利完成,并实现某种政策改进的结果。有两个基本因素影响着政策学习的潜能,一个是政府的能力,既包括政府对相关主题的学习意愿,也包括政府在相关领域专门知识的积累程度;另一个是在政策子系统中,政府与社会行动主体之间的联系,其决定了政府从社会吸收新信息和知识的能力。这两个因素影响,甚至限定了政策学习可能的方式。当政府有高水平的行政能力,且政策子系统中政府和社会行动主体之间的联系较弱时,则内生的“吸取—教训”式的政策学习就能够发生,而如果政策子系统中政府和社会行动主体之间的联系较强时,则外生的社会学习才能够发生。如果政府的行政能力不足,则任何真正的学习行为都难以发生,只能发生更简单的正式和非正式评估。不同的政策学习一定程度上决定了政策改进的结果。非正式评估通常无法期待能够真正促进政策的改进,而政策要进行根本性变迁,必须依赖于社会学习。

  以上政策学习理论虽然简洁,但对于政策实践具有一般性的启示,较为深刻地揭示出具有相当独立性的国家(政府)本身如何实现政策变迁,并描绘出了政府进行政策学习的基本路径。

  (二)中国政策学习机制的建构

  已有政策学习理论更多基于西方政策实践,并且偏于宏观而疏于机制探讨。中国渐进式改革的巨大成功,其基本逻辑就是通过有效的学习,成功适应复杂多变外在环境和有效回应快速发展中人民不断增长的需求。{11}{12}政策学习理论不仅有助于理解中国40多年来的强学习能力,也对进一步完善和改进中国共产党和政府的学习机制有启示和指导价值。中国政治体制的一大优势是高水平的国家能力和行政能力,能够有效保证从“吸取—教训”到社会学习等机制的实现,并且在不同政策子系统中会有不同,如同构成一个连续统一的光谱。一端的政策学习集中在相对封闭的少数体制内主体之间,以小的、渐进的政策改进为主;另一端的政策学习则更具开放性,不断吸纳新的政策主体和政策主张,以寻求跃迁式的重大政策改革。

  本文针对中国政策实践,基于豪利特和拉米什政策学习机制模型,并结合组织理论中的学习过程中知识和信息利用模型{13}{14}{15},建构了中国政策学习机制模型,见图1所示。这个模型中,连续统一光谱的一端是最为封闭的政策子系统:政策学习均仅限于政策子系统内固定的政策主体间内部;三个子机制严格限定在固定政策主体内部,因而三个子机制间有很大程度的重合;学习的结果是严格地“吸取—教训”,条件反射式的修正政策中显露错误的部分。另一端是最为开放的政策子系统:政策学习发生在所有愿意参与政策过程的社会主体间;三个子机制更开放,方便相关政策主体进入或退出学习子机制,因而三个子机制间相对独立;学习的结果是开放的社会学习,有可能实现社会观念的巨大变革,也有可能始终无法获得共识而陷入无休止地争论。这两端都是极端的情况,实践中不同的政策子系统由于各自政策属性、历史传统,以及体制特征等,而居于连续统一光谱两端之间的某点。不同政策子系统的学习机制居于光谱中不同位置,不仅取决于政策子系统自身的开放程度不同,也受到三个政策学习子机制开放程度的影响。一个有效的政策学习机制应当适应于所在的政策环境。当政策环境变化幅度有限时,偏向于“吸取—教训”的政策学习机制能够更敏锐捕捉到政策工具和技术改进的机会,迅速做出提高政策效果的改进。当政策环境变化剧烈时,偏向于社会学习的政策学习机制对于社会理念和社会问题的改变更为敏感,更容易实现政策子系统的重大变迁。显然,当前中国正面临“两个大局”,在全面深化改革与推进国家治理体系和治理能力现代化的战略下,每个政策子系统的学习机制均有必要向社会学习的一端改进。

  (三)突发事件学习机制的规范分析及建构

  不同政策子系统的特性对其政策学习机制也有重要影响。突发事件是一个非常特殊的政策情景,使其政策子系统与其他常态政策子系统有很大差异。因此有必要深入分析突发事件对学习机制的特殊要求。

  突发事件具有突发性和紧急性、严重性、不确定性、社会性等特征,造成或可能造成严重社会危害,形成非常态的决策情景。{16}因此,国家必须针对性地应对突发事件。其中政府是应对突发事件的核心主体,必须采取积极的政策措施,主导突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。突发事件学习机制就是针对突发事件的应对活动,特别是突发事件发生后政府在应对活动中的决策和行为,总结经验、吸取教训。

  突发事件的特征造成突发事件学习机制的特殊性。这种特殊性首先对信息收集、信息处理和信息运用三个子机制各有影响。其次,突发事件学习机制的三个子机制间的关系也与一般性学习机制不同。最后,这种特殊性还体现在实现学习所需要的共识基础方面。值得指出的是,突发事件应对活动的改进既包括即时改进,也包括事后改进。从学习机制而言,本文主要讨论事后改进,即突发事件结束后,通过有效学习,总结经验、吸取教训,最大限度避免突发事件再次发生,以及突发事件再次发生时能够更有效应对。

  本文归纳突发事件学习机制具有如下一些特殊性。

  第一,突发事件信息收集的时机稀缺。应对突发事件的有效性高度依赖于实践检验。但是突发事件的发生具有不确定性,重大突发事件尤为如此。这就使得有效收集突发事件信息的时机非常稀缺。对于其他政策子系统,信息收集多较便利,甚至可以在整个政策过程中顺便收集,而对于突发事件,则必须建立专门正式的机制收集信息,这就是突发事件调查和评估机制。突发事件调查和评估机制,是由两个连续而统一的过程构成的机制,分别收集事实性信息和价值性信息。调查和评估机制是突发事件学习机制的基础,最为重要和关键。缺乏对突发事件正式的调查和评估,对突发事件的学习就变成无源之水、无本之木,而无从谈起。

  第二,突发事件信息处理的责任性和复杂性。一方面,突发事件的不确定性和后果的严重性,对公众生命财产乃至社会系统的基本价值和行为准则都将造成严重威胁,突发事件应对必然带来应急权力扩张而公民权利受限。相应地,应急者也要承担额外的责任。因此,对于突发事件信息处理是问责机制。另一方面,突发事件的紧急性和不确定性决定了应急情景的复杂性,使得应急处置常常面临“两害取其轻”等决策困境,所以有必要以突发事件当时当地的应急情景而非事后损失来判断应急决策和行为是否失误,否则不仅有失基本的公平,也不利于激励应急者在危急时刻担当作为。因此,问责机制还需要配套容错机制。突发事件问责和容错机制,同样是辩证统一的,问责侧重于对应急决策和行为的约束,而容错则侧重于对应急决策和行为的激励。

  第三,突发事件信息使用的非即时性。对突发事件经验教训的总结,首先在认识层面,即便在实践中应用,也无法立即发挥作用,检验实效,而需等待下一次突发事件发生时,才能进行有效检验。突发事件发生时及发生之后,应急者和社会公众都高度关注,痛定思痛,形成吸取教训的社会意识和共识,进而容易推动政策改进,但随着时间推移,包括新的事件发生,人们的注意力会迅速转移,上一次事件的经验教训往往被束之高阁,再难以转化为政策改进行动。针对这一矛盾,突发事件信息使用需要建立纠错机制。纠错机制是问责和容错机制的直接延伸。问责和容错机制所明确的突发事件应对中的“错误”,无论是被问责,还是被宽容,都必须采取主动措施予以纠正和整改。纠错机制是一种对“错误”的反射式改正机制,通常由犯下错误的部门直接采取政策改进行动。更重要的是,对于突发事件应对的系统性反思,则依赖于全面深入的改革机制。突发事件改革机制,一方面是为了更好地抓住突发事件带来的政策改进“机会窗口”,促进常态下难以推动的应急体系的系统性改进得以行动;另一方面是为了凝聚社会共识,形成有别于渐进改进的跃迁式改革。改革机制是突发事件学习最终实现系统性政策改进的核心机制。

  第四,突发事件学习机制中三个子机制间的分离和连贯。区别于一般的政策子系统学习机制,有效的突发事件学习机制要求三个子机制间相互分离。一是调查和评估机制的独立性。独立性是保障调查评估结果准确性和可信性的重要原则。{17}相应地,调查评估机制也需要与问责容错机制和改革纠错机制相分离。调查和评估机制只有关注于发现和收集信息,才有可能在纷乱复杂的突发事件应对中奠定坚实的学习基础。二是问责和容错机制相对独立。问责和容错是实现常态和非常态政府权力转换不可缺少的环节。因此,只有与调查评估和改革纠错相对独立,才能保证这一环节基本的公平,进而才能够建立应急者和非应急者之间的共识。应急者和非应急者之间的共识,是实现突发事件学习首要而基础的共识。三是改革和纠错机制的相对独立。相对独立有利于让改革和纠错在理性的基础上进行。这样才能够保证政策学习本身是良性的。虽然三个子机制相互分离,但它们又是紧密衔接而连贯的。调查评估为问责容错提供了信息基础,没有调查评估则问责容错就会陷入卸责诿过{18}和包庇纵容{19}的泥沼。问责容错为改革纠错提供了正误共识,没有问责容错则改革纠错就缺乏基本立场。改革纠错则回应了调查评估的结果,没有改革纠错则调查评估就失去了实践价值。

  第五,三个子机制都面临从体制共识向社会共识扩展的挑战。突发事件的社会性迫使政府从常态运行的职能分工方式转向非常态应急的综合应对方式,而突发事件学习机制首先还要回归政府常态职能分工方式,在体制共识的基础上进行职能分工层面的政策改进,但要进而真正实现突发事件应对的变革,还需取得更大范围的社会共识,进行整体的政策变迁。三个子机制都面临这样的挑战。如调查依赖于所有参与突发事件应对的部门的共识才能有效收集事实性信息,而评估需要综合社会共识给出价值性信息;问责依据法规、职责、程序等体制共识追究责任,而容错必须综合动机、态度、情理等社会共识判断可否宽容;纠错只需要对“错误”有共识就可以进行纠正和整改,而改革必须凝聚广泛的社会共识才能克服利益调整带来的阵痛,推动“刮骨疗伤”式的政策变迁。从体制共识到社会共识,也意味着三个子机制趋向于更为开放。

  基于以上讨论,本文进一步建构了突发事件学习机制模型,如图2所示。

  一个理想的突发事件学习机制,能够保证一般性突发事件发生后,政府应急管理相关部门能够积极主动吸取突发事件应对中的经验教训,有效学习和改进应急工作,而重特大突发事件后,能够整合应急实践者和研究者理念、汇聚公众信念、凝聚社会共识,实现国家应急管理体系的变迁,最大限度地杜绝类似事件的再次发生。

  二、突发事件学习机制的现状和问题

  根据上文构建模型,可以对我国突发事件学习机制的现状及问题进行系统性分析和理解。

  (一)调查和评估机制的现状和问题

  中国在应急管理体系建立过程中,已经认识到调查评估机制的重要性。《国家突发公共事件总体应急预案》明确规定了“调查与评估”机制,要求“对特别重大突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估”。《突发事件应对法》明确要求各级政府“应当及时查明突发事件的发生经过和原因,总结突发事件应急处置工作的经验教训,制定改进措施”。然而在实践中,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四大类突发事件中,目前只有事故灾难建立了较为明确的调查机制,如2007年施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》、2015年施行的《突发环境事件调查处理办法》等,其他三大类事件的调查机制则仍处于实践摸索和政策酝酿之中{20};评估机制部分纳入到调查机制中,更多则停留在理念层面。对于重特大突发事件,目前也仅有2009年甲型H1N1流感事件组织了综合评估{21}。

  即便调查机制开展较好的事故灾难类事件,也存在不少问题。一是将调查机制和评估机制剥离,而与处理机制结合。这种机制设计不符合调查评估机制的一般性规律。评估机制侧重于提供价值性信息,而处理机制跳过了价值评判过程,直接进行责任认定及追究,看似全面并联结了问责机制,但知识和信息产出不足并不利于政策学习。相反,当调查与处理机制合为一体时,会增加政治和道德压力,并带来多方面介入和干扰,而降低调查的客观性和公正性,不利于查明事实真相和发现深层原因。{22}实践来看,这种机制安排导致调查定位偏差,重追究责任,而轻查明事实真相和总结经验教训。{23}这就使得事故灾难调查机制所收集信息不足以支持有效的政策学习,无法推动突发事件应急工作的有效改进。二是调查机制重时效而轻实效。如事故灾难调查期限只有60日。特殊情况下,调查期限也最多延长至120日。实践来看,一方面特大事故调查时间普遍超期{24},影响了公众对调查工作的信任;另一方面,严苛的期限给调查工作带来很大压力,难免影响调查质量,造成调查报告普遍存在“措施建议”部分笼统薄弱等问题。三是调查以自查或“上查下”为主,既无法保证调查工作科学客观地发现事实、收集信息,也常陷入故步自封的思维陷阱,难以吸纳新的知识信息,更面临社会共识不足,公信力薄弱的诟病。{25}{26} 四是调查结果的开放性不够。虽然目前重大事故调查报告已要求全部公开,但是在公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障等方面仍需配套机制支持。评估理论认为,调查评估结果的开放和传播,是促进调查评估机制有效的最大保障。{27} 扩大调查结果的开放性才能有效提高调查工作的质量。

  (二)问责和容错机制的现状和问题

  SARS事件后,问责受到了广泛的公众关注,极大地推动了SARS事件之后持续不断的灾难性事故或重大社会事件中的问责实践探索。{28}同时,问责机制建设也迅速推进。2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次从中央全会报告层面提出建立“问责制”。2009年党中央和国务院联合印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》首次在中央层面明确了问责机制。2016年通过、又经2019年修订施行的《中国共产党问责条例》,标志着党和国家问责机制的全面建立。问责机制自建设之始,范围就超越了突发事件,但是在实践中应用多、力度大和层次高的仍是应急领域,特别是事故灾难类事件。然而,由于调查评估不到位甚至缺位,应急问责常常难以确保“实事求是”和“激励和约束并重”的原则。包括在调查和处理机制合为一体的事故灾难类事件中,当调查不充分而过度强调问责时,就难免扭曲了问责的初衷。首先,导致了简单化问责和过度问责的出现。这在事故灾难类事件中更常见。{29}{30}问责者的注意力往往跳过对事件本身事实真相和经验教训的关注,而把问责简单化,匆忙给事件“定性”,甚至调查开始前就“有罪推定和先入为主”,甚至“倒查”当事人在事件相关决策处置程序和履职上的瑕疵。{31} “过度问责”实际上把问责本末倒置为应急管理的目的,变成规避责任的策略。{32}{33}其次,导致了基层政府消极“避责”而非积极改进应急管理工作。由于问责与事实之间的关联薄弱,基层政府倾向于选择规避责任,而非积极改进应急能力。{34}无论“过度问责”还是“避责”不仅消解了问责对突发事件应对的激励和约束作用,而且对政策学习和改进有直接的消极作用。最后,问责机制面临难以权衡突发事件应对中“功”和“过”关系的困境。因为突发事件的严重性和不确定性,所以应急决策和处置中充满矛盾和两难困境,如果不能够有效还原应急情景,则对“功”和“过”的任何判断都是盲目和武断的。问责不能有效评判“功”和“过”,很容易挫伤决策者担当作为的积极性,造成决策者应急情景下“瞻前顾后”“优柔寡断”“侥幸心理”进而造成决策失误。同时,问责所面临的这种困境,也是造成问责机制目前仍局限在事故灾难类事件,难以扩展到其他类突发事件的重要原因。此外,问责机制仍停留在体制内部问责、上级对下级问责方式,甚至缺乏必要的利益回避制度。一方面无法保证问责的客观公正,即便在体制内部也难以达成共识{35};另一方面也只能表面化回应社会问责压力,而不能提供令人信服、可推敲的信息,反而导致政府和社会公众间认知分歧扩大,同样难以达成社会共识。

  2018年实施的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》明确提出了容错机制,不仅意在激励广大干部在改革创新中的担当作为,也为突发事件应对的容错机制明确了方向。容错机制一定程度上可能减缓以上所讨论突发事件问责中存在的问题,但容错机制目前还不够成熟,还需探索。{36}即便能够建立与问责机制相协调融合的容错机制,仍必须面对前置的调查评估机制不足所带来的严峻挑战。

  (三)改革和纠错机制的现状和问题

  不断锐意推进改革是40多年来中国强学习能力的基础和源泉。改革也是将突发事件学习最终落实于政策改变的核心机制。我国的国家应急管理体系一直以不断推进重大改革为鲜明特色,如从2003年起建立起庞大的国家应急预案体系、2007年施行《突发事件应对法》、2018年应急管理机构重大改革等。然而与不断出现的突发事件新挑战相比,应急管理体系改革步伐却显得趋于乏力。{37}首先,应急管理体系顶层设计的理念趋于停滞。SARS事件后,应急管理提出了“一案三制”的战略。这个战略有效推动了我国应急管理从无到有建立起基本体系。但是“一案三制”战略的核心是建立常态下的应急准备,不能有效解决非常态应急处置提出的多重挑战。“一案三制”战略的局限性已经较为明显,始终难以形成新的战略理念的多层次共识。其次,应急管理体制改革碎片化。我国应急管理体制以“分类管理、分级负责,条块结合、属地管理为主”为原则。这既是基于不同区域和不同类型突发事件差异性特征的考虑,也是应急管理体系建立过程中,基于已有体制特征的折衷安排。这种体制有利于不同部门和地方各自试点创新应急管理工作,但也导致应急管理体制横向和纵向间关系的微妙,不仅影响了政策改进和学习的效率,甚至滋生出“虚假治理”现象。{38}{39}2018年应急管理部的成立,是推动全灾种和全过程应急管理的重大改革举措,但仍仅整合了自然灾害和事故灾难两类事件。最后,应急管理机制内卷化。应急管理机制普遍涉及不同部门间工作运转和相互协调,养成于常态管理惯习,以实现非常态的高效灵敏。{40}然而目前应急管理横向和纵向部门间普遍的关系状态是逢事请示、照抄照搬、各自为政、揽权推责{41},其结果不仅是应急管理机制运转艰涩、失灵,而且痼疾难改,难以改进提高。

  此外,纠错机制本身应属于常规机制。突发事件的特征决定了应急工作中难免会出现各种错漏失误,其中大部分与情景相关,突发事件中及事后都很容易直接发现和认识到此类错误,那么无论当事者还是部门都应采取主动措施予以纠错和改正。2018年,中央一并提出容错和纠错机制,强调容错与纠错相配套。

  总之,“两个大局”之下,突发事件挑战日趋严峻,而国家应急管理体系涉及部门和领域众多,协调转换常态和非常态两种情景复杂困难,必须持续全面深化改革,需要凝聚更广泛社会共识。重大突发事件能够为改革提供常态下难得的机会窗口。应急管理体系要善于抓住重大突发事件带来的改革时机,不断深化改革。

  (四)突发事件学习机制整体存在问题

  突发事件学习机制还缺乏整体设计。首先,虽然现有应急管理体系也高度强调“总结经验、吸取教训”,但是还缺乏对如何“总结吸取”的整体认知,没有充分意识到学习机制的重要性。其次,三个子机制间分界不清楚,衔接不连贯。分界不清楚就导致每个子机制不能准确完成各自功能,例如把调查和问责机制相混合,既不能有效调查事实真相,也无法让问责有效激励约束应急者。衔接不连贯就不能充分服务于学习的目的,政策改进就变得磕磕绊绊,例如问责由手段变成目的,无法有效推进改革。再次,忽略了共识的重要性。每个子机制囿于自身功能,没有充分认识到共识才是实现体系学习的基础,更忽略了每个子机制实现的共识恰恰构成下阶段共识的基础。调查评估机制达成事实和价值的共识,构成了问责容错机制责任追究和错误宽容共识的基础,又成为改革纠错机制推动应急工作整改和应急体系改革的共识的基础。最后,机制整体趋于封闭。这并不是说每个子机制都是封闭的,而是面对突发事件,决策者缺乏“转危为机”的积极心态,注意力集中于如何让突发事件尽快“渡过去”,自然导致无论对突发事件的调查评估,还是问责容错,以及改革纠错,都趋于封闭的取向。开放才能形成共识,共识才能实现系统性学习。

  三、改进和完善我国突发事件学习机制的建议

  过去10多年来,虽然中国在成功应对重特大突发事件方面取得令人瞩目的成绩,但从突发事件中学习的效果还难以令人满意。针对以上分析存在的问题,结合突发事件学习机制模型,提出如下一些建议。

  (一)推动国家应急管理体系改革的顶层设计

  2003年后,我国能够迅速建立起以“一案三制”为核心的应急管理体系,与十六届三中全会决策建立健全应急机制,并成立应急预案工作小组,推动应急体系顶层设计密切相关。{42}10多年来,我国应急管理体系虽然屡经调整和完善,目前仍面临常态和非常态应急管理间不协调、四大类突发事件管理体制分散、各地方应急体制机制差异大、条块协调联动不足等挑战。这表明国家应急管理体系已经不能依靠渐进分步的阶段性改革和地方基层创新的方式实现应急理念和应急体系的跃迁式改革。因此,有必要在中央层面成立应急管理改革领导小组,全面领导国家应急管理体系的改革工作。新冠肺炎疫情不仅从多方面显示出国家应急管理体系重大改革的必要性,也开启了重大改革的“机会窗口”。成立中央应急管理改革领导小组,能够更有效凝聚社会共识,整合不同部门和不同层级利益相关者对突发事件应急管理的系统性反思和认识,实现国家应急管理体系的全面深化改革。

  (二)同步推进建立和完善突发事件学习机制的三个子机制

  突发事件学习机制是由三个子机制构成的完整体系,有必要同步推进三个机制的建立和完善。

  1.完善突发事件调查和评估机制

  《国家突发公共事件总体应急预案》和《突发事件应对法》已经对突发事件调查和评估工作提出了明确要求。建议应急管理部牵头组织起草出台涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四大类突发事件的调查和评估条例,明确调查和评估的目的、价值取向、原则、范围、组织者、组织方式、实施者、启动时机和时间、保障条件、实施流程、结果及其使用方式和公开方式等机制要素。最终实现所有特大、重大突发事件全部组织开展正式调查评估,较大和一般突发事件能够有选择地对其中部分事件组织开展正式调查评估。调查评估机制必须强调以收集证据信息、发现事实真相、坚持公共价值导向为目的,并通过实施者的独立性、调查过程的客观性、调查方法的科学性、时间和保障的充分性、评估的系统性和价值权衡、结果的公开性,以及采取主动措施吸纳公众参与等设计,保障调查评估目的的有效实现。

  2.建立和完善突发事件问责和容错机制

  鉴于突发事件的特殊性,应建立和完善单独的突发事件问责和容错机制。一方面终止《生产安全事故报告和调查处理条例》等将事件调查和问责处理合并在一起的不当机制;另一方面在《中国共产党问责条例》之下,进一步细化健全突发事件问责和容错机制。建议中央纪委国家监委牵头制定突发事件问责和容错条例,统一自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四大类突发事件的问责和容错机制。问责和容错机制要在调查评估结果的基础上,用法、理、情而非权力问责和容错,从经得起时间考验的角度寻求问责容错最大限度的体制共识和社会共识,达到更有效地约束和激励各级领导干部和应急者在突发事件应急全过程中积极有为、勇于担当的目的。

  3.推进突发事件改革和纠错机制发展

  在调查评估和问责容错的基础上,积极推进突发事件改革和纠错机制的发展,包括但不限于:调查评估提出的每一条改革和政策改进建议,要求对应的部门和机构在规定期限内予以直接回应和接受公开质询,对于其中可行的建议应制定明确的改革或政策改进方案并有序实施推进,暂时不可行的建议也应该给予充分说明。对于问责容错提出的失责错误之处,相关部门、机构和个人不仅接受问责容错的处理结果,还要进一步从自身找问题、查原因,对过错主动采取纠正、整改和补救措施。激励应急管理部以全面深化改革思维履行自身“职能转变”的职责。

  4.形成深化改革和持续改进的突发事件学习理念

  对突发事件的有效学习是一个社会过程。完善突发事件学习机制根本上要在应急管理相关部门以及全社会形成深化改革和持续改进的学习理念。一方面是从事应急管理相关工作的领导干部和人员要建立必须从重大突发事件中学习、成长和进步的认识和信念;另一方面营造全社会从灾难中学习的文化和以突发事件为学习机会的氛围。

  (三)组织对新冠肺炎疫情全面深入的调查和评估

  习近平在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上明确提出:在这次应对疫情中,暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板,要总结经验、吸取教训,深入研究如何强化公共卫生法治保障、改革完善疾病预防控制体系、改革完善重大疫情防控救治体系、健全重大疾病医疗保险和救助制度、健全统一的应急物资保障体系等重大问题,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。新冠肺炎疫情是一次危机,也是对我国治理体系和能力的一次大考。这为我们有效改进国家应急管理体系、更深入地认识国家治理现代化提供了重要契机。因此,必须依据《突发事件法》和《国家突发公共事件总体应急预案》相关规定,对疫情进行全面深入的调查和评估。

  鉴于新冠肺炎疫情的规模和严重性,对疫情调查评估的具体机制有如下建议:

  组织者:由党中央、国务院牵头组织调查评估工作。调查评估目的:对疫情的事前、事发、事中和事后等全过程进行调查和评估,以总结经验、吸取教训为目的。价值导向:坚持公共价值导向,从人民根本利益出发评判疫情全过程工作的正与误。实施者:由高规格领导担任调查评估组组长;调查评估组成员除了包括与疫情相关部门领导和专家外,还应广泛吸纳具有一定社会代表性的公共卫生、病毒、临床医疗、应急管理、社会学和评估等领域专家和资深实践者参与;组建必要规模调查评估队伍,专职从事调查评估工作。公众参与:采取主动措施推动基层和一线人员,以及公众参与调查评估工作。时间和保障:调查评估时间不少于6个月;提供较为充分的保障条件。调查评估成果:调查评估报告应全面充分汇总调查评估过程、事实证据、技术分析结果、结论、应急管理体系改革和政策改进建议等;报告及时公开,并采取主动措施向公众传播。

  突发事件应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。国家应急管理体系现代化更是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。突发事件的特征决定了只有建立起有效的突发事件学习机制,才能够真正从突发事件中总结经验、吸取教训,也才能够真正有效推进国家应急管理体系现代化。同样,建立起有效的政策学习机制,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。从这个意义上说,本文对政策学习机制的探讨仅是一个开始。

  注释:

  ①聂志红.中国渐进式改革的三重逻辑[J]. 理论月刊, 2014(7).

  ②张勇杰.渐进式改革中的政策试点机理[J]. 改革,2017(9).

  ③{37}{38}薛澜、刘冰.应急管理体系新挑战及其顶层设计[J]. 国家行政学院学报,2013(1).

  ④钟开斌.从灾难中学习:教训比经验更宝贵[J]. 行政管理改革,2013(6).

  ⑤{21}薛澜、曾光.防控“甲流”:中国内地甲型H1N1流感应对评估[M]. 北京:社会科学文献出版社,2014:255-263,3.

  ⑥⑧Hall, P. A. Policy paradigms, social learning, and the state: the case of economic policymaking in Britain. Comparative Politics, 1993, 25(3), 275-296.

  ⑦Heclo, H. Modern social politics in Britain and Sweden. New Haven: Yale University Press, 1974: 306.

  ⑨Bennett, C. J., & Howlett, M. The lessons of learning: Reconciling theories of policy learning and policy change. Policy Sciences, 1992, 25(3), 275-294.

  {10}豪利特、拉米什著,庞诗译.公共政策研究: 政策循环与政策子系统[M].北京:生活·读书·新知三联书店, 2006:303-307.

  {11}唐世平.国家的学习能力和中国的赶超战略[J].战略与管理,2003(5).

  {12}王绍光.学习机制与适应能力:中国农村合作医疗体制变迁的启示[J].中国社会科学, 2008(6).

  {13}Lipshitz, R., Popper, M., & Friedman, V. J. A multifacet model of organizational learning. The Journal of Applied Behavioral Science, 2002, 38(1), 78-98.

  {14}Rich, R. F. Measuring knowledge utilization: Processes and outcomes. Knowledge and Policy, 1997, 10(3), 11-24.

  {15}朱旭峰、赵慧.自下而上的政策学习——中国三项养老保险政策的比较案例研究[J].南京社会科学,2015(6).

  {16}闪淳昌、薛澜.应急管理概论:理论与实践[M].北京:高等教育出版社, 2012: 26-27.

  {17}张欢.应急管理评估[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2010:26.

  {18}Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E., & Sundelius, B. The Politics of Crisis Management: Public Leadership under Pressure. New York: Cambridge University Press, 2006: 104-109, 112-113.

  {19}马晓黎、成为杰.改革创新中的干部容错机制研究[J].长白学刊,2018(3).

  {20}例如,应急管理部正在规划编制重特大自然灾害的调查评估政策。

  {22}{31}刘铁民、张程林.从问责调查到问题调查——基于系统论和系统安全理论的思考与建议[J].中国安全生产科学技术,2016(9).

  {23}钟开斌.中国突发事件调查制度的问题与对策——基于“战略—结构—运作”分析框架的研究[J].中国软科学,2015(7).

  {24}例如,2013年—2016年12起特大事故调查平均时间为120.25天(刘铁民、张程林,2016)。

  {25}李长城.对事故调查组的质疑[J].法律科学:西北政法学院学报,2007(5).

  {26}薛澜、沈华、王郅强.“7·23重大事故”的警示——中国安全事故调查机制的完善与改进[J].国家行政学院学报,2012(2).

  {27}Stufflebeam, D.L. & Shinkfield, A.J. Evaluation Theory, Models, and Applications. San Francisco: Jossey-Bass, 2007: 21-26.

  {28}张欢、王新松.中国特大安全事故政治问责:影响因素及其意义[J].清华大学学报:哲学社会科学版,2016(2).

  {29}陈朋.容错与问责的逻辑理路及其合理均衡[J].求实,2019(1).

  {30}李酣.过度问责与过度规制——中国质量安全规制的一个悖论[J].江海学刊,2013(5).

  {32}{35}高恩新.特大生产安全事故的归因与行政问责——基于65份调查报告的分析[J].公共管理学报,2015(4).

  {33}高恩新.特大生产安全事故行政问责“分水岭”效应:基于问责立方的分析[J]. 南京社会科学,2016(3).

  {34}文宏.突发事件管理中地方政府规避责任行为分析及对策[J].政治学研究,2013(6).

  {36}梅立润.容错机制为何达不到预期效果:一个整体分析框架[J].甘肃行政学院学报,2019(1).

  {39}{41}童星.兼具常态与非常态的应急管理[J].广州大学学报(社会科学版),2020(2).

  {40}闪淳昌、周玲、钟开斌.对我国应急管理机制建设的总体思考[J].国家行政学院学报,2011(1).

  {42}闪淳昌、薛澜、张秀兰等.中国应急管理大事记(2003-2007)[M].北京:社会科学文献出版社,2012:96.

  

作者简介

姓名:张欢 工作单位:北京师范大学社会发展与公共政策学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
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