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依附、发轫与同构:当代中国社会组织发展历程
2020年06月17日 10:28 来源:《学习与探索》2019年第10期 作者:丁惠平 字号
关键词:新中国70年;社会组织;泛政治化的社会;社会化的社会;支持型社会组织;

内容摘要:

关键词:新中国70年;社会组织;泛政治化的社会;社会化的社会;支持型社会组织;

作者简介:

  摘 要:新中国成立70年来,社会领域发生了深刻变化,社会组织经历了从弱到强、从点到面的发展过程,并且在改革开放前后呈现出截然不同的发展样态与特征。从深层次来看,社会组织的演变轨迹及发展态势与思想意识推动力、结构性机会、物质性资源以及组织自身的生命力四方面因素息息相关。此外,一个值得关注的现象是,进入21世纪之后,支持型社会组织作为一种具有特殊功能的社会组织类型应运而生,对于社会组织的培育发挥了资源中介、信息桥梁与关系纽带的作用,助推了社会组织的蓬勃发展。

  关键词:新中国70年; 社会组织; 泛政治化的社会; 社会化的社会; 支持型社会组织;

  作者简介:丁惠平,1981年生,社会学博士,江苏省社会科学院江海学刊杂志社副研究员。

  基金:国家社会科学基金青年项目“支持型社会组织与政府互动机制研究”(14CSH075);国家社会科学基金青年项目“互联网对公益组织的变革性影响研究”(16CSH059);国家社会科学基金青年项目“转型期我国地方政府创新扩散机制研究”(16CZZ015);

  引 言

  1949年中华人民共和国的成立彻底改写了中国几千年的历史,开创了一个崭新的时代。若以社会组织的发展演变为考察对象,可以发现其在改革开放前后呈现出截然不同的发展样态与特征。粗略地看,从新中国成立至改革开放之前,社会组织几乎销声匿迹;自改革开放以来,社会组织有所发展,但保持一种较为缓慢甚至有时停滞的发展态势;而进入21世纪后,社会组织发展则呈现出井喷势态,使得社会领域焕发出蓬勃生机。在这种全方位的变迁背后,必然存在着一系列子系统之间的机制性复杂关联与互动以及由此所产生的结构性推力。此外,一个值得关注的现象是,进入21世纪之后,支持型社会组织作为一种具有特殊功能的社会组织类型应运而生,对于社会组织的培育发挥了资源中介、信息桥梁与关系纽带的作用,从而有力地助推了社会组织的蓬勃发展。

  那么,如何才能更深刻地揭示社会组织演变背后的逻辑机制呢?帕森斯的理论或许可以提供一种思路。帕森斯认为,任何一种系统,倘欲在环境中存续,必须满足特定的功能要求。进言之,系统的生存取决于与环境之间的交互关系。这一判断在他著名的A-G-I-L模型中体现得淋漓尽致[1]。社会组织当然可被视作一种社会子系统,那么它的存续必然取决于其与宏观环境(包括政治的、经济的、社会的,等等)之间的交互关系。笔者循着这种一般性的思路对处于宏观环境中的社会组织进行分析,探寻如下四个关键:第一是理念上的可能性,即社会组织在当时的观念和想象中有没有找到位置?如果在当时关于世界的想象中根本就没有社会组织的影子,一切也就无从谈起了。第二是结构上的可能性,即假如已有了社会组织的理念,那么在客观环境中、特别是在既定的政治制度框架中,能否找到社会组织的容身之地?第三是资源上的可能性,即假如在制度上社会组织获得了发展的空间,那么在实践中是否能够获取足够的资源——特别是物力和人力——来满足自身运作的需求?第四是组织上的可能性,即假如各种条件均已具备,那么社会组织自身的内部治理是否可以持续发展?社会组织是跟周围的环境出现趋同还是呈现出独特的治理结构?如果再简化一点,上述的四个基本问题其实就是围绕作为历史存在物的社会组织展开的,考察其发生和发展的思想意识推动力、制度结构提供的机会、物质基础的支持和组织本身所具有的生命力,并由此探究其内在演化的逻辑,这也是社会组织得以绵延不绝的根源所在。

  因此,本文将以此四方面作为分析维度分别对新中国70年来三个阶段的社会组织演变机制进行探究。

  一、“泛政治化的社会”与社会组织的生存危机(1949—1978年)

  1.单位体制的确立与“泛政治化的社会”的形成

  对于1949年成立的新中国而言,面对种种历史遗留问题、百废待兴的国家状况以及国际上的敌对势力,尽快将“一盘散沙”式的中国社会组织成为一个高度团结的整体成为最重要的任务。

  面对解决旧问题和建构新社会的双重任务,党和国家最终确定的体制目标是“在政治上实行党政合一和党国合一,在经济上把工商企业改造成国家控制,在社会生活中把所有民间组织全部纳入官方范围”[2]。为了实现这种全能主义式的国家体制目标,就需要建立高度集中的计划经济体制。所谓计划经济体制,其内涵是由国家统一集中管理、占有和分配各种资源,其本质是一种自上而下单向度的控制与再分配体制。而要真正切实有效地推行和贯彻这套体制,则必须仰仗于一套与之相匹配的组织制度,一方面需要经由这一组织制度最大程度地动员和汲取全国范围内有限而分散的经济资源;另一方面则是通过再分配的手段将这些资源进行有效的配置。单位体制正是与这套总体性设计相匹配的组织化手段。当然,单位体制的构想并不是凭空产生的,一方面它汲取了中国共产党革命时期的根据地建设经验,从而显示出一种路径依赖的效应[3];另一方面则是为了适应社会资源(既包括物质性资源,也包括制度性资源)总量不足的客观形势[4]。

  这样做的目的是为了将国家与社会之间的关系逻辑及其转化的“节点”予以突出。路风对单位体制基本内涵的阐述为学界所广泛认可,他认为,“一切微观社会组织都是单位,即它们与处于中枢位置的党和国家结构紧密结合,构成了控制和调节整个社会运转的体系”[5]。对这一阐释需要进行进一步分解和延伸。

  首先,各种社会性资源是将国家与单位紧密结合起来的核心纽带。作为社会总体资源的供给者,借助“垄断—分配”的计划体制,国家为各级各类的单位组织提供所需的一切或主要资源,同时“国家直接决定和规范每一个单位的功能、活动范围和管理权限”,而“每个单位都必须无条件地服从国家”。至此,国家实现了对单位组织既是工作场所更是“制度化组织”[6]的重新塑造,“政治化”的单位形成了。

  其次,获得了国家相应资源配置的单位组织通过复制和延续“国家—单位”的关系逻辑,在单位与个人之间也建立起相同性质的关系结构。在“单位—个人”的逻辑链条中,单位对每个单位成员而言是生活所需基本资源的唯一来源。一方面,个人及家庭所需的物质资源全部仰仗于单位,“不仅工资收入来自于单位,而且住房、副食品补贴、退休金、救济金、医疗保障等等都来自于单位”[7],可以毫不夸张地说,单位就是个人及其家庭的衣食父母;另一方面,单位还提供给个体作为社会性存在所需要的一系列“制度性资源”(如晋升机会、社会身份、子女就业等等)[8]。单位组织正是通过对社会资源的控制和分配,最终有效控制了单位内每一个成员的社会生活。而且这种“控制—依附”基本上是终身性的,“人们从摇篮到坟墓,生生死死都离不开单位”[7]。正是通过“国家办单位,单位办社会”的逻辑勾连,单位构成了控制和调节社会运转的体系,而其背后呼之欲出的真实逻辑乃是“国家办社会”。至此,随着单位体制的确立,一个“泛政治化”的社会已经成形。

  在这样一个社会中,社会中的个体被改造成一个个千篇一律的“单位人”,通过依附于单位最终完成了对国家的依附。在此依附逻辑之下,作为个体的单位成员不存在对单位体制外空间的想象和需求,从而在根本上丧失了自我组织起来的主观愿望,社会的活力以及自主性由此被桎梏。经由单位体制的确立(在农村则为人民公社制),国家政权实现了与基层社会的无缝对接,使得社会呈现出一种“泛政治化”的样态,而且正是这种一插到底的控制手段完全颠覆了传统中国时期“皇权不下县”的传统。在此意义上,社会消失了[9]。

  2.社会组织的存在样态及其特征

  在这种“全能主义”的总体性治理原则被确立后,国家开始了对社会组织的清理和重建。首先,对旧社团进行清理。为了夯实执政基础,针对社会中大量存在的各式各样的民间社会组织(社会团体),中央政府在1950年和1951年相继颁布了《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法实施细则》,开启了以“清理整顿”为政策性目标导向的社会组织治理。从内容上看,这一新中国首部社团管理的法律法规规定了社团的类别、登记的范围、程序、原则等事宜,明确界定了社会团体由人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体和宗教团体五类组成,为随后开始的社团管理登记提供了法律依据。社会团体的登记过程也是新政权对当时存在的社团进行判断和选择的过程。那些与社会主义价值观不符合的、封建的或反动的团体被取消,有些团体被加以改造[10]。

  其次,社会组织的重建。在全国层面上重新建立起了以中华全国总工会、中国共产主义青年团、中国科学技术协会、中华全国工商联合会、中华全国妇女联合会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会八大人民团体为代表的社团组织,并将其纳入国家行政体系建制之中, 实现了将社会组织改造为人民民主统一战线组织的目标,剔除了其社会性特征而代之以政治性。此外,教育、文化、卫生等社会服务类组织均被纳入国家的事业单位编制,由国家财政全额拨款,从而实现了对于社会服务类组织的国家改造。至此,以人民团体组织和事业单位组织为主体的社会组织结构框架便形成了。

  从思想意识观念来看,面对建设共产主义的宏伟目标和落后的社会生产力、生产方式、组织形式以及民族精神的涣散之间的巨大落差,要实现理想就必须对上述问题进行解决。在此形势下确立的单位体制,既能实现最大程度的资源动员和整合,也能将整个社会组织起来,并且它是一种建立在主流意识形态和价值观念基础上的国家体制,在根本上形塑了人们头脑中的秩序结构,成为解决生存、组织和建设问题的唯一途径。

  从结构性机会来看,无论是八大人民团体还是事业单位组织都是由政府组建的,并且大部分组织都有一定的行政级别,实际上就是以行政机构的身份履行社会服务提供的功能,准确地说就是一种类行政组织。

  从物质性资源来看,在此阶段,绝大部分资源都处于国家的控制之下,个人或组织要想获得一定的资源,就必须进入国家设定的体制之内。只有进入体制内,才可能获得国家的财政支持,有的甚至以立法的形式保障组织的经费来源。八大人民团体和事业单位无疑正是这种体制内的组织。在人力资源方面,政府也给予了很大支持,一些人民团体和群众团体的机关工作人员享受或参照政府公务员的待遇。

  从组织自身的生命力来看,社会组织行政身份的获得是保证自身能够持续生存和运行的决定性因素,可以说在新中国成立初期,社会组织已经被单位体制完全同构了,组织本身的主观能动性几乎没有发挥的空间。

  二、有限的松绑与社会组织的发育(1978年至20世纪末)

  1.松散的控制与社会组织的短暂发展(1978年至20世纪90年代)

  面对“文革”所导致的社会秩序的混乱局面,自1978年十一届三中全会之后,党和政府开始致力于政治上的拨乱反正和经济上的市场化改革。而与社会有关的问题则尚未进入国家的战略规划层面或者说并未成为当时的主要矛盾。因此,短时期内并未形成对于社会组织的更为明确化和细致化的治理法规,仍然沿用20世纪50年代的《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法实施细则》。而这两部相关的法规只规定了必要的登记机关,除此之外,这两部法规并没有更为详细的规定和严格的限制。因此,这种分头审批、分头管理的不成文做法在客观上给社会组织提供了一个具有很大弹性的发展空间。

  1978年之后,受党中央提出的“科学技术是生产力”的号召,在全国范围内迅速发起成立了各种全国层面和省、市、自治区层面的科技和学术性团体组织。其中全国性的团体组织有:中国统计学会、中国考古学会、中国教育学会、中国地震学会、中国航海学会等。“截止到1989年初,全国性的社团由文革前的近100个发展到1600多个,增长了15倍;地方性社团从6000多个发展到近20万个,增长了约32倍。”[2]在短短的十年时间内,社会组织迅速发展,规模急速扩大。

  究其缘由,对于社会组织的发展态势,可以从以下三个层面予以分析。首先,从宏观结构的变迁着眼,改革开放战略部署和实施是从经济体制改革开始切入的,对政治体制改革则尚未提上具体日程,而从根本上而言对社会组织的治理主要是一个政治问题,这就在客观上给社会组织的发展提供了一个较为稳定的政治环境。其次,来自于社会主流意识形态调整——以阶级斗争为纲到改革开放——所带来的影响和推动也是不容忽视的关键因素。这一思想性的转变使得原先的大问题和主要矛盾一下子消失不见了,之前掣肘社会组织发展的种种极端化的运动和思潮被迅速扫入历史,曾经被错划为“右派”的许多社会组织领导者在拨乱反正后得到平反,恢复了之前的工作。面对新的社会形势,社会组织的客观处境从必须坚决取缔转向被选择性地需要。最后,因制度的不完善所提供的机会和资源,也在一定程度上促进了社会组织的飞速发展。

  总之,在各种结构性条件的共同作用下,社会组织在1978至1989年获得了短暂的快速发展,同时也为下一步的规范化治理打下了基础。

  2.双重管理体制的确立与社会组织的规范化发展(20世纪90年代至20世纪末)

  为了对社会团体加强管理,20世纪90年代国家又开始了新一轮的登记和治理,并于同年颁布了《社会团体登记管理条例》,这部法规明显要比1950年的法规严格,不仅明确和收窄了社会团体的登记机关——只有民政部和县级以上的地方各级民政部门才具备登记资格,而且明确要求登记时须有业务主管部门的审查意见。从政策效果来看,双重管理体制一方面抬高了准入门槛,将“素质不高、综合实力不强,或者可能危害公共利益和影响社会稳定的民间组织”阻挡在门外,一定程度上有利于社会的稳定;另一方面,这种“监护型”控制的逻辑使得社会组织处于双重保护也即双重控制之下,从而大大削弱了社会组织的自主权和自治权,从长远来看,这种双重门槛严重阻碍了组织化发展。

  到了1998年,运行近十年的《社会团体登记管理条例》迎来了一次新的调整和补充,主要内容明确了业务主管机关的具体职责范围,涉及对社会组织的登记管理、日常管理和监督管理。此外,对社会组织的要求也越发严格,主要表现在对社会组织的法人资格要求、会员数量要求以及机构设置权限等。这就是后来被广为诟病的“双重管理体制”。总体而言,新条例的出台表明国家对于社会组织的治理已经在技术层面取得了重要的进步,以较低的治理成本获得较好的治理效果。同时,对于社会组织而言,一个比较系统和完备的治理框架将之完全纳入,其所能“钻”的政策性和制度性漏洞越来越少。从社会组织的角度而言,欲谋求生存和发展必须完全依赖于与这套体制的契合甚至是迎合。

  但从另一方面看,市场化改革的启动却又给社会组织的发展提供了新的机遇。这是一场由政府主导的强制性制度变迁,意在突破1978年改革开放所确立的先从农村开始改革的狭小局面,欲在全社会范围内启动一次打破既有利益格局的大变革。与此相伴的则是对既有制度体系的冲击以及随之而来的社会结构的深刻变迁,一方面,这是改革本身所必须付出的成本,但另一方面社会组织发展的契机也正蕴含于其中。市场机制的确立及深嵌必然进一步将社会力量从国家权力的覆盖下释放出来。

  总之,20世纪八九十年代,随着市场经济体制改革的推进,社会力量获得了快速的成长。这一阶段,社会组织的构成主要包括:各类行业协会、官办NGO、官办基金会,可以将之称为“自上而下型”的社会组织;随着全能主义国家体制向权威主义体制的转变,社会公共服务需求持续扩大,基于此,一些草根社会组织从民间社会中自我成长起来,填补了国家福利的缺失,可称之为“自下而上型”的社会组织;还有一些“外部输入型”的社会组织,它们的资金来源、项目运作、治理方式主要来自于境外社会组织的输入、培训和参照,业务领域主要涉及环保、扶贫、卫生等[11]。可以说,随着社会组织管理体制的进一步完善和明确,运动式治理的结束,中国的社会组织发展在20世纪末迎来了一个规范化、常规化和法制化的发展时期。

  从思想意识推动力来看,对于市场化改革和政治体制改革的呼声成为新的时代诉求,国家在这种历史的变迁中不断地调整策略,一方面从社会领域中逐渐撤退出来,另一方面则谋求一种更为有效和节约成本的治理技术。而社会成员在这种时代的变革中也逐渐从完全依附于国家的状态中苏醒过来,并有意识地通过自我组织化的手段来应对社会转型期所面临的种种新问题。大量的民间社会组织开始成立,与此同时,在加入WTO后,境外的NGO也得以进入并落户,一批外源性的社会组织得以出现。可见,在这种国家意识和社会意识的演变和混融中,社会组织呈现出与之前完全不同的面貌了。

  从结构性机会来看,自上而下的官办组织依然享受体制内的各种福利,依赖于政治权力所提供的各种机会谋求发展。而自下而上的民办社会组织一方面需要谋求与国家需要的利益契合,另一方面还要在与官办社会组织的竞争中求得生存空间。外部输入型社会组织因为与境外NGO存在千丝万缕的联系,因而很难获得政府部门的信赖,也难以获得合法性身份。

  从物质性资源来看,官办社会组织仍然主要借助政府的各项资源。对于大多数官方社团而言,其领导者多由党和政府部门的行政官员担任,由政府主管机关下拨活动经费、人员编制和办公设施等,在人力资源方面甚至可以从政府部门借调行政人员来开展工作。对民办社会组织而言,市场化改革削弱了国家对于资源的全面控制,一部分资源逐渐从国家的垄断中游离出来,成为自由流动资源,而正是这部分资源的出现使得各种体制外的民间组织形式得以出现。政府对于此类组织偶尔也会有支持行为,而这主要取决于民办社会组织是否能够提供政府所需要的公共服务。在人力资源方面,主要依靠市场招聘。对外部输入型社会组织而言,资金来源主要依靠境外社会组织的输入,在管理方式和组织架构上也主要参照境外NGO的模式和经验,在各项资源的获取中几乎不会得到政府部门的支持。

  从组织自身的生命力来看,官办社会组织基本上沿用科层制的行政结构,领导者和工作人员一般都是由政府行政官员和人员兼职,很难全身心投入到对组织的规划发展中,在效率上较为低下。从长远来看,一旦政社分开,失去国家资源的投入,将很难保证组织绩效。民办社会组织的领导者多为各行各业的精英人员,“其最初的发起者或推动者总是具有一定特质的人,他或者具备一定的资源和人脉,或者具有某种知名度和影响力,或者具有突出的领导才能……组织领袖的勇气、视野、创造力都是组织进一步发展的必要条件。从组织自身的发展方向、总体规划和行为模式,到组织外部的环境支持、资源获取与网络建设,都有赖于组织领袖的开拓建设”[12]。外部输入型社会组织在内部治理结构上主要表现出一种西化结构。一方面,通过对国际先进经验和模式的学习和吸收,理论上可以模仿最为高效的组织架构和组织理念,促进组织的发展和业务的开展;但是另一方面,拿来主义式的嫁接可能并不适应中国本土化情境的需要,一定的组织结构总要从传统中生发出来才能更好地对接本土社会的真实需要。

作者简介

姓名:丁惠平 工作单位:江苏省社会科学院江海学刊杂志社

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