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农地政策调整的民情基础
2021年03月02日 10:38 来源:《社会学评论》2020年第6期 作者:狄金华 字号
2021年03月02日 10:38
来源:《社会学评论》2020年第6期 作者:狄金华
关键词:农地政策;体制;民情

内容摘要:

关键词:农地政策;体制;民情

作者简介:

  内容提要:农地政策的调整是体制与民情互动的结果,体制一方面需要顾及农民对农地利用的诉求,同时也必须超越农民、农村的“局面性诉求”来考虑公共安全等“整体性诉求”。民情作为农地政策变动中的重要支配性力量,它既不是一个“单数”,也不是静止不变的,它既在不同地区之间存在差异,也在不同时期有不同的诉求;同时体制内部自身的张力也构成了民情得以实践的空间。本文以农户在农地占有、经营过程中的公平性与便利性为主要线索,发现在分田到户之初,农民对公平性占有农地的追求胜于对耕作便利性的偏好,导致了地权在分配之初呈现出细碎化的特征;随着外出务工增多,农民非农就业机会增加及农业社会化服务体系逐渐完善,农户对耕作便利性的诉求增长并逐渐胜过占有的公平性,这使得农地政策需要调整以回应民情诉求。

  关 键 词:农地政策;体制;民情  

  基金项目:国家社会科学基金重点项目“乡村振兴战略实施中的地方政府行为研究”(18ASH005)。

  作者简介:狄金华,华中科技大学社会学院教授,主要研究方向为农村社会学、组织社会学。

  一、问题的提出

  家庭联产承包责任制实施之后,中国的农地经营遂即转变为以家庭为单位进行组织生产,并持续40余年。期间,整体性的制度变革虽未发生,但具体的经营制度却发生了诸多调整:从20世纪80年代中后期各地探索的“两田制”“生不增、死不减”,到20世纪90年代中后期开始兴起的土地流转,再到近年来在部分农村地区兴起的“按户连片”“连片耕种”等政策。这一系列的政策调整最终都指向改革之初为了实现公平而均分土地所产生的细碎化地权格局。要把握这些政策调整的内在机理,既要理解农地制度在中国体制中所具有的独特地位,并以此为基础,洞悉国家在农地制度调整中的实践机制与治理逻辑;同时也必须理解不同时期民情的变化,要把握具体的民情如何影响农地政策,并与体制性的力量相互作用,共同推进了农地制度的调整。

  中国学术界对当代农地制度分析的起点聚焦在其“集体产权”的属性。在现代产权经济学那里,产权被视为“一个社会所强制实施的选择一种经济品之使用的权利”(阿尔钦,1990:166),但研究者们发现,这种经典产权理论所强调的“完全排他”属性在中国“集体产权”上是“失灵”的,至少它在纵向的排他性上是软化的(刘世定,2003)。这种纵向排他软化制度的内在特征是“集体公有制既不是一种‘共有的、合作的、私有产权’,也不是一种纯粹的国家所有权,它是由国家控制但由集体来承担其控制结果的一种农村社会主义制度安排”(周其仁,2004)。造成农地占有纵向排他软化的一个重要原因是农户并不是通过市场交易等自然过程来获得土地的,而是通过国家强制的制度安排所获得的。体制治理的特征对农地制度选择及其特征的型塑具有内在的决定性,同时也影响着农地政策的变迁。20世纪70年代以“大包干”为特色的农地经营改革明显体现着政府体制性力量的干预。农地政策的变迁与调整同体制治理所需面对的治理结构密切关联:20世纪70年代中后期中央政府面临以财政赤字为表征的内部危机,作为危机应对,政府在土地和其他农业生产资料所有权上的让步,允许农户获得“对土地等生产资料的长期使用权及上缴之余资源的剩余索取权”(罗必良,2009:164),以换得稳定的税收、农村集体的自我管理和农民的自我保障(温铁军,2000:275)。从制度变迁的角度来看,这种以“甩包袱”为特征的改革在农地经营中不断地“开口子”,虽然其得益于自上而下的放权和体制性力量为农地制度变革提供了空间,但在这一空间下,农地政策究竟向何种方向转化仅在制度性要素的框架下难以理解。事实上,农地承包经营等一系列的制度变革并不是“国家单方面主动提出了一套执行和保护有效产权的系统”,而是经过“中央政策—地方政府—农村社区—农户之间一系列分步达成的交易”(周其仁,2004)。不仅如此,在农地使用的过程中,人们也并不是以既定的法律为唯一合法性规则,而是裹挟着利益和力量进行博弈与互动(张静,2003;熊万胜,2009)。周雪光(2005)也曾指出,“产权是一束关系”,它反映出一个组织与其他组织、制度环境及组织内部不同群体之间稳定的互动关联。当我们要理解农地政策调整及其型塑的产权特征时,我们需要理解农地政策变动相关利益主体之间的互动关联,尤其是在中央政策给定的制度框架之内,村庄的习俗、村民的认知与诉求等民情如何影响着不同区域、不同阶段农地政策的变动。本文在方法论上延承着陈寅恪的“察其渊源、观其流变”史观,在对农地政策背后的民情基础进行探讨时,不仅关注在分田到户之初,农地分配的体制与民情诉求,同时亦关注不同时期民情变化的特征以及不同地区之间民情的异同,以期对农地政策的民情及其与体制的互动有一个整体性的把握。

  二、民情:理解农地制度变迁的视角

  “民情”(mores)作为孟德斯鸠和托克维尔展开其政治与社会分析的关键性概念,它为后来者理解政体存在与运行提供了一种制度之外的路径:一个国家政体的有效运行依赖于该政体的性质同民情基础间的匹配。对于民情的内涵,托克维尔认为,“它不仅指通常所说的心理习惯方面的东西,而且包括人们拥有的各种见解和社会上流行的不同观念,以及人们的生活习惯所遵循的全部思想”(托克维尔,1989:365)。在托克维尔那里,民情的意涵从心理习惯的层面拓展到了民众的社会认知以及社会风俗等层面,以此为基础,托克维尔强调“构成社会秩序的,既缺不了恰当的治理体制,更少不了与这种体制相适应的情感基础”(渠敬东,2013),而后者构成了“法的精神”的内在要求。

  体制与民情、规制与顺从构成了围绕社会秩序达成的一切治理都需要面对的问题①:作为理想状态,体制与民情可以处在一种良性的互动结构之中,然而在实践中,体制总是试图对民情进行引导和规制,而民情却不总是按着体制所规训的方式来实践;当民情与体制不匹配,而民情以公开或隐蔽的方式来“抵制”体制时,体制要么陷入“空转”的困境,要么进行自我调整以顺应民情。正是意识到体制与民情之间的关系,在常态的情况下,治理者总是尽可能地对民情进行“守护”(张国旺,2018),因此在社会稳定期,体制与民情间的匹配关系往往容易达成,而一旦这种外部条件改变,二者间的均衡就容易被打破。在社会急剧变迁、体制性力量有强烈的“改造”关怀时,二者间的张力则表现得尤为明显,“国家体制非但不容易对于民众的情感结构起到决定性作用,反而会因为要摆脱它而实施制度改造,造成整个社会的文化不适应”(渠敬东,2013)。

  体制与民情间关系的复杂性不仅表现在外部环境的变化会挤压体制与民情之间的互融空间;同时也表现在民情本身并不是一个固定的、一成不变的样态。民情自身的复杂性在于横向上表现为其在不同的地域文化具有不同的秉性。刘咸炘曾以“土俗”(又称“土风”)为核心,解析了民情的生成机制,他认为,一地有一地的风俗与民情,“刚柔、缓急、声音不同,系水土之风气,故谓之风。好恶取舍,动静无常,随君上之情欲,故谓之俗”(刘咸炘,2016:237)。在“一方水土养育一方人”的过程中,地域性的自然环境、社会文化传统共同型塑了当地人身心层面的行为与认知图式。这也构成了威权主义国家在治理过程中所必须面临的“一统权威与有效治理之间的矛盾”(周雪光,2017)。民情的复杂性在纵向层面表现为时势变动而致使它随之发生改变。就民情的深层意涵而言,它从来就不是单一、静止的,它拥有自己“历史的层垒”,这个层垒是构成民情的不同要素“在历史延续中,不断自我沉淀和自我累积的结果”(张国旺,2018)。民情在纵向上的变动构成刘咸炘意义上的“时风”,他认为“事势与风气互为表里,事势呈而风气隐”。在民情的把握上,刘咸炘则强调,必须以“时风”为经、以“土俗”为纬,在横向与纵向的联合中构成对于事势与风俗的理解(刘咸炘,2016:236-239)。体制对于民情的关怀不仅需要对不同地区的“土俗”进行吸纳,同时亦需要随着时风的变动而调整自己的治理。

  在中国的语境中理解农地政策的民情时,首先需要洞悉农地对于农户的意义:一方面,农地既是农户的生产资料,也是政府赋予他们的一种福利保障;另一方面,农业生产作为一种劳动过程,农户总有劳苦规避的动机。农地作为生产资料的属性决定了农地占有规模的大小就意味着经济回报与收入获得的多寡,而福利保障属性则意味着在产权边界的范围内,农户有权利来争取自己所应得的土地。这一系列的诉求虽然关乎个人与家庭的生计与收益,但背后却指向着农户对国家与集体的公平观和安全感的供给诉求。在农地政策的民情内涵中,除了公平、利益及公平与安全观之外,还有农户对劳苦的认知和态度。对于农户而言,农田劳作总是辛苦而乏味,这种劳动的负效用又因收入效用——为了满足家庭消费的需要,农户需要劳作以换取收入——而受到限制。在此结构下,农户究竟是像黄宗智(2002)所分析的“内卷化”状态下的农户那样将过剩的劳动力无限投入到农地的经营之中,还是像恰亚诺夫(1996)所分析的那样追求劳苦规避,其实并不是一个固定化的选择,而是农户在特定约束条件下作出的抉择。追求劳苦规避与农地收入的最大化构成了围绕农地民情中最为关键且又相互矛盾的部分,二者的此消彼长则构成民情变动的核心,民情的结构往往因不同地区经济社会文化条件(如非农就业机会的多寡等)的差异及其变化而发生改变,进而型塑出一个变动的民情谱系。

  三、农地制度实践的体制性空间

  农村集体化大生产的方式在20世纪70年代末开始发生局部性地改变。当时中央对农村的整体性政策仍是“以粮为纲”,在自上而下体制性压力下,地方政府必须保证粮食产量,而它们又不得不面对集体化经营方式效率低下的困境。在这种情况下,政府所能进行的“制度创新”只能是在不改变土地生产经营方式的前提下,改变组织内部的结算方式,以形成对农户的激励,即“把从1960年起生产队一直就有的包工包产‘秋后结算’改为‘春前结算’(类似于明确了农户对集体上缴定额租)”(温铁军,2000:282)。相比较而言,真正促成地方政府在农地经营方式上做出调整的是自然灾害。安徽省肥西县山南区作为最早实施“包产到户”的区域,于1978年春推行这一经营制度调整的诱因则是当地遇到了大旱。在面对百年一遇大旱灾、秋收无法进行的情况下,安徽省做出了“借地渡荒”的决定,而肥西县山南公社作为旱情最为严重的区域,率先实行了“包产到户”(中共安徽省党史研究室,1999:614;李洁,2013)。正如时任肥西县山南区区委书记的汤茂林所讲,“百年未遇的大旱,逼出了一个包产到户,才算找到了真正调动农民积极性的办法”(中国农村发展问题研究组,1986)。从中我们看到,虽然此一时期政治和经济制度等体制性力量都未改变,农地政策主要是由体制而非民情所决定,但当外部条件发生改变——大旱导致粮食减产风险加大,体制内部保证粮食产量的压力恰恰构成了地方政府重视民情的原因。易言之,正是体制性压力加大,促成地方政府释放了民情实践的空间。

  农地制度的变化往往不是由制度实践的一方所决定,虽然农户与地方政府可以利用非正式的方式来进行“反控制”,以便合乎其偏好的地权模式获得一定的存在空间,但这一空间的持续存在及进一步扩大则有赖于中央的放权意愿和放权程度。区域性的地方政府基于治理压力所进行的民情“释放”并不足以令中央政府在体制上做出全局性的“让步”,除非中央政府亦面临整体性的压力需要释放民情来缓解自己的压力。20世纪70年代末中央政府面临的持续财政压力则构成了这种结构性的条件:此一时期因为工业化建设的过度投资、政府提高农副产品的收购价、减轻部分地区农村税收负担等使得中国社会的积累率大幅度下降,政府财政赤字增大,由此形成了改革开放以来第一次的“内源性的经济危机”(温铁军等,2013:85-91)。作为危机应对,中央政府在体制层面做出调整来顺应“包产”的民情,“开口子”允许在“地广人稀、经济落后、生活穷困的地区,索性实行包产到户之类的办法,让他们自己多想办法,减少国家的负担”(杜润生,2005:114-115;温铁军等,2013:95)。体制性的松动予以了民情得以发挥的空间,在“包工定额”“包产到组”“包产到户”等一系列的组织形式中,“包产到户”因顺应了农民的诉求而被他们所认可。这一制度变革最为核心的特征就是“用家庭组织替代了原来的生产队作为农业生产经营的决策单位;选择了‘交足国家的,留够集体的,剩下是自己的’承包合约结构;在强调了要‘坚持土地的集体所有制不变’的前提下,将集体土地均分给每一享有这一权力的农户”(刘守英,1994:217)。这样政策的变革与其说是“创新”,不如说是“重返传统”,即返回到以“家户”为单位的生产经营传统之中。这种“重返传统”虽然保留了土地的集体所有制,但村民并未对此表现出任何的抵触,这一方面是因为土地的分配本身是由国家自上而下进行的,另一方面则是因为长期以来中国地权结构中地底权与地面权的分离②已使村民更关注土地实际的收益分配而非地底权的归属。

  虽然政府在体制层面对农地制度的改革具有“甩包袱”的功利主义诉求,但这并不意味着政府将农地的治理权完全交给了村庄和农民;相反,因为农地制度及其治理本身具有极强的外部性,因此无论是在农地的集体所有制属性的延承上,还是在整体耕地规模的稳定上,中央政府都设置了底线与红线,一旦农地经营产生负外部效应(如诱发干群冲突),中央政府就会进行干预。就农地制度的设置而言,正是顾及其外部性,所以政府一方面强调要将农地经营权交给农户,但另一方面,又强调如何能够将分发到农户手中的农地变得更有效率。政府通过“两权分离”的政策设计,一方面“锁定”土地的所有权,另一方面则“扩大使用权的权能,发挥产权的激励和稳定预期的功能,调动土地使用者的积极性,提高土地利用效率”(刘守英,2014:3)。不仅如此,“大包干”政策的实施本是以村组为单位进行农地资源的分配,以此来形成农地管理层面的“自治”,但一旦农地的分配诱发了基层社会的冲突和干群矛盾,政府又会从制度上调整基层在农地政策上“自治”的空间,由此型塑出农地政策上赋权与放权并存的权利分配格局(吴毅、陈颀,2015)。这种格局的形成在一定程度上是由于社区集体产权自身的特征所决定的(折晓叶、陈婴婴,2005)。因此,在农地制度与变迁的过程中,个体的保障与农地资源的优化配置、自治与官治就形成了一对相互影响的逻辑,彼此之间的空间也成为农地制度实践探索的路径,以及民情得以实践的空间。

  四、“让土地承包起来”:“单干”诉求与农地分配

  农地“包产到户”政策在极短的时间之内实现了大幅度地“增产增收增贡献”,并使一些主要的经济指标明显提升,但这种经济收益增长并不必然能引起民众的青睐,因为在“宁要社会主义草,不要资本主义苗”的时代,产出效率自身并不能佐证制度的正当性与合法性,只有当政府自上而下承认这种制度实践具有制度合法性时,追求家庭收益增大的积极性与民情才能得到释放,那些非贫穷的一般生产队和富裕生产队才能先后搞起“包产到户”(中国农村发展问题研究组,1986:41)。家庭联产承包责任制下的土地分配就其实质而言,其实是将土地以地缘关系为边界,通过“社区成员权”的界定,而在社区之内进行均分。这种均分因为带有福利保障的性质,因此在分配过程中,农民追求着绝对的平均化。

  包产到户因为将生产经营单位重新调回到了中国传统的家户层面,加之其采取定额租的合约体系,因而激发了农户生产的积极性,但同时它也带来了一系列的问题:与农民平均占有农地诉求相对应,社区内农地因为水利、交通、地理等因素所造成的农地产出不均,为了实现农民的平均占有,从而导致农地在各家庭之中的占有呈现细碎化特点。这一问题在包产到户实施之初就引起中央及涉农部门的关注(中国农村发展问题研究组,1986:41),但起初大家对此问题的关注主要在两个层面:一个是因承包期短而出现“用地不养地”等掠夺式经营的现象;另一个则是因为土地分割过于细碎,“不但不便于农民田间作业和管理,更为重要的是打乱了水系”(中国农村发展问题研究组,1986)。这两个层面的问题显然都影响了农户的生产经营,但更为关键的是,他们可能影响农地的产出及粮食的安全。其中,第一个层面的问题伴随着中央对承包期的确定与延长而得到缓解③;对于当时的农民而言,他们对第二个层面的问题的关切程度要小得多,因为土地均分虽然会对水利、耕作带来一定的冲击,并使劳苦程度有所增加,但它却满足了农户对于公平占有的诉求。换句话讲,在分田到户之初,农户在农地分配之中,对公平占有的偏好是胜于对劳苦规避的偏好。型塑这种民情结构的一个重要原因是,包产到户政策实施之初,由于各种非农就业机会缺乏,导致农户只能通过无限劳动力的投入来保障家庭所占有的土地收益最大化。

  回顾包产到户政策实施之初,农地分配所面临的民情基础表现为,以村庄共同体的社区成员为边界,以“家户”这一中国传统的生产生活单位来分配土地和组织生产,其中土地分配中的公平观胜于耕作的便利观,农户对土地收益的追求重于对劳苦的规避,且这种民情结构在各地之间存在着高度的一致性。而上述民情特征的形成正是以农村非农就业机会缺乏、农户异质性不高为前提的,而一旦这个前提发生变化,民情就会随之发生变化,同时亦引起农地制度的调整。

  五、“让地权模式丰富起来”:农户差异化需求与地权多样化实践

  伴随着包产到户制度实施时间的延长,这一制度所产生的激励效应和边际收益逐渐下降,而外部结构的变化也使得民情本身发生了改变。由于包产到户是赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利(周其仁、刘守英,1994),因此农地分配中的“成员权”所遵循的是集体制的“天赋人权”和社区共同体习俗正义的双重逻辑(折晓叶,2018)。

  “成员权”的主体如果不是一个固定的群体,那么“每当一个新的合法成员进入村庄时,他都有从他人那里分得一份土地的权利,而每当一个成员离开村庄时,其他人享有将其土地均分的权利”(姚洋,2004:2-3)。在政策层面,成员的变动导致附着在成员权上的农地亦随之变动,由此而呈现出“三年一小调、五年一大调”,通过农地的动态调整来应对社区成员的动态变动。在此过程中,农地调整与分割导致细碎化的程度不断加深。在“生不增、死不减”的框架之下,政策将社区成员设定为分田初期的社区成员,并允许其在家庭内部传递,则令人口增长等原因使家庭间的农地占有产生巨大分化,尤其是在部分地区因出生性别差异而导致农户间的土地占有形成巨大差别,“死人有地而活人无地”的状况挑战了农民的公平观,形成了对农地政策调整的预期(郭亮,2013)。

  另外,随着20世纪80年代社队企业和乡镇企业的发展,部分地区的农民有了从事非农就业的机会,这一部分农户要求减少农业劳动力的投入。民情的发酵与演变同政府对粮食产量徘徊不前的忧虑共同构成了体制力量改变农地政策的决心。

  1987年,中共中央提出在农村建立改革试验区,其中围绕农地制度建设中央层面建立了三种地权模式的探索,即贵州湄潭的“增人不增地、减人不减地”模式,明确土地集体所有权的有偿承包使用,切断了人口增长与土地再分配之间的关系;山东平度“两田制”模式,在农地整治和田块连片的基础之上区分出按人口均分的“口粮地”和按竞争招标承包经营的“责任田”,并配套进行地力管理、农业服务等制度探索;苏南、北京顺义和广东南海以土地规模经营为主要特征,试图“利用大量劳动力转移到非农就业的现实条件,运用经济、行政和法律手段,实现土地相对集中和规模经营”(陈枫,1996)。这种多样化的地权探索背后是因为各地因其区位条件、非农发展及各种土俗不同而形成了农户对农地的不同诉求。例如平度孕育出“两田制”制度,主要因为当地非农业的发展使部分农业劳动力流出“农业”,农地经营成为其负担。“两田制”的设计是要将农地资源依据劳动力来进行分配,让想种地的人有多地种,让不想种地的人能甩开农地的束缚而进行非农就业。相对而言,湄潭则因为人多地少,即便最优化的农地配置也无法满足农户的生计,且频繁调地会进一步恶化当地因为丘陵、山地地形所带来的种植困境,湄潭的“增人不增地、减人不减地”政策以及配套的山林开发政策恰恰反映了农户对农地经营之外非农就业及林地开发的诉求。平度模式与湄潭模式的本质差异,除了农地调整空间之外,另一个特征则是农地占有分配权的分配上存在差异,即湄潭在“增人不增地、减人不减地”的背景之下,其是将农地占有、经营的控制权交给了农户家庭;而平度的“两田制”则主要是将农地(主要是占大比例的承包地)的控制权交给村集体。

  20世纪90年代,当全国各地的农村都自主地进行农地政策调整之时,“两田制”被广泛采纳;同时,“两田制”的制度设计在被其他地方学习时,其他地方也依据自身的民情特征进行了一定的“改编”。这种“创造性的转化”自然是地方社会基于地区性的民情特征进行的调整。然而由于“两田制”制度实际上是将农地调整的控制权分配给村集体,而其他地区在引入“两田制”时既没有平度配套地对村集体的制度监管,又没有相应的社会结构对村干部的谋利行为进行钳制,于是国家在整体层面加大了对农村汲取时,部分地区的村集体强行将农民的承包田集中起来,以多收承包费为目标,而不考虑劳动力是否转移出去,除划给农民一部分口粮之外,将其余的土地全部高价招标发包或出售,使大多数农民失去一半或一半多的土地(农业部农村合作经济研究课题组,1993)。这种制度实践自然引发民情的反抗,由此而引起干群关系紧张以及地方治理的冲突化。考虑到“两田制”因为放权给村集体而造成代理人成本增加,中央政府出面压缩了“两田制”的制度空间,同时将有助于限制村集体自由裁量权的“增人不增地、减人不减地”的农地制度纳入中央主推的地权模式之中。

  纵观20世纪80年代中后期至20世纪90年代中期的农地政策实践,其本质上是分化的民情结构诱发了多种样态的地权模式。当这些地区模式“自由”地进行扩散时,由于不同地区的民情结构存在差异,具有“选择权”的利益主体则可能选择合乎其自身群体利益而悖于民情的地权模式。当多样化地权模式“自由”地扩散导致基层社会矛盾冲突时,体制性力量便再次进入其中,“干预”地方社会对地权模式的选择。

  六、“让土地流动起来”:体制与民情双重作用下的土地流转

  湄潭在推进“增人不增地、减人不减地”的政策实践时,其主要是试图运用市场手段,通过建立和健全土地流转机制,进而将“固化”在农户手中的农地流转起来。随着湄潭模式上升为全国主导性的地权模式,该模式背后运用市场机制来配置农地资源的诉求也随之在全国推开。但与体制设计及体制的治理诉求不相匹配的是,起初农民并没有强烈的农地流转诉求。这一格局的形成既与长期以来形成的恋土情结相关,同时也与农户从土地中所获得的收益相关。在20世纪80年代,虽然农户种植的积极性高涨、农产品的产量也持续攀升,但在统购统销的制度背景下,农户总是摆脱不了“增产不增收”的困境,只是囿于外出机会有限,农户基本尚能维持自家农地的生产经营。到了20世纪90年代中期,随着农户生产负担加重,农民种地的积极性大大下降,而当此一时期城市劳务市场放开,大量农户抛荒承包地而外出务工,一度局部农地的抛荒率达到31.34%(杨军,2018)。这种农地流转民情首先发生改变是在1998年。1997年的亚洲金融危机使中国已经建立的庞大的工业生产能力因无法向外出口而令生产过剩问题首次在中国出现,作为应对,“当时中央的做法是推出农业产业化,为已经处于过剩阶段的工业资本找到进入农业,拉长产业链的机会”(温铁军,2013)。当城市的工业资本进入农业领域,它必然需要土地进行流转与集中,这形成改革开放以来的第一波农地流转诉求。这一波诉求与农户关系度不大,而与村社集体有较大关联,因为当时农户抛荒耕地而外出务工之后,村集体承受着辖区内农业税费征收上缴的难题,而此一时期资本的下乡恰恰弥补了农户退出农地经营的空缺,令村集体能保全甚至更为充裕地完成村庄的税费任务,所以许多地方的村集体通过“反租倒包”等形式将土地回收后再发包给资本经营者。第二波农地流转的诉求则始于21世纪之初,随着农业税费的取消,以及政府对于农业生产的补贴加大,农业生产的获利性增加,加之农业机械化及农业社会化服务体系建设,农业生产的劳苦程度有所下降。在此背景之下,小农户、家庭农场、合作社及农业公司等不同主体的农业生产积极性都有所高涨,而此时仍然延续自包产到户以来的细碎化地权结构,则越来越不能满足他们的诉求,改变这种细碎化的地权样态则成为当下农村民情的核心。

  农地的细碎化本来是在包产到户之初,因为农户对公平性的追求而形成的一种制度性后果,如前所述,这一制度性后果表现在两个层面:其一是形成“规模不经济”,即虽然好坏搭配使得农户公平地占有了农地资源,但它不仅使农户地块分割,农户需要花费相当的人力和物力在不同的地块之间“转战”;同时它也使得本身对于水利、水系具有高度依赖的农业生产过程因农地的分割而呈现“便利、低成本的大水利亡,成本高的小水利兴”的格局(贺雪峰等,2003),甚至部分地区的农田因为水利供给不济而直接被抛荒(陈柏峰,2020);其二,形成了“相互性困境”,即在不同农户的不同农地彼此“插花”,一个农户土地的供水势必流经另一农户的地块,而如果后者的地块不需要浇水,则前者的供水将成为问题。这种相互性的困境不仅体现在水利供给方面,而且存在于农业生产的方方面面,例如机械的耕种与收割等等。

  对于农户而言,其与邻居农地“插花”的状态由来已久,但“插花”状态所引发的相互性成为一个“问题”,却只是近20年来的事情。

  首先是非农就业机会的增加导致农户在农业外获取收益的可能性大大增加,但即便获得非农就业,农户也不会完全放弃农地经营,而是会选择兼业。这种兼业策略使得农户必须调整作物的种植结构来予以应对:对于那些有劳动力外出务工的家庭,其种植的农作物通常是劳动量需求少、劳动强度小、且多便于机械收割的作物;而那些无法获得兼业或主要是在当地兼业的家庭,兼业者因能够顾及农活,并在农忙时节在家务农,因而其往往倾向于种植劳动量需求多、劳动强度大、收益较高的作物(狄金华,2015:62)。这种家庭生计模式的异质性增长导致农地种植结构的异质性随之加大,由于水利、道路等公共设施的影响,导致不同地块之间的相互性加大。在这一情况之下,“插花”在邻居田块中间的农户不得不被动地调整自己的作物种植结构,以确保同他的邻居们保持一致,哪怕这种结构的调整可能会使自己的家庭收益有所降低。

  其次,农业机械化的广泛使用进一步放大了相互性的困境。在包产到户之处,相邻地块的农户也可能因种植不同的品种等原因导致不同地块作物的成熟时间不同,但由于当时农户主要是采用人力和畜力相结合,这使得彼此田块虽然“插花”,但农户依然可以有效地耕种。但最近20年来,随着农业机械化及外出务工机会的增多,农户“劳苦规避”的动机越来越强,这在中青年农户那里表现得尤为明显,他们进行农业生产越来越依赖于农业机械,农业生产的诸多环节(如耕、播、收割等)都外包给农业服务的提供者,而那些过于细碎化的“插花地”显然无法吸引大机械。一旦机械无法进入,农民则只能回到传统人力和畜力的耕作方式上;而已经偏好了劳苦规避的农户显然很难再回到传统生产方式上,因此他们也只得被迫调整自己的种植结构与品种,与邻居保持一致,以便可以一起采用机械化来耕种和收割。

  再次,农村基层治权的弱化使相互性困境的化解手段丧失。在村组之中,因农地、日常互动引起的农户之间的矛盾与冲突通常是由村组干部或村庄的头人来解决,如果这些调解的人有能力且有动力来化解农户彼此因“插花”种植所带来的纠纷,并能够协调大家统一生产经营,那么细碎化所带来的相互性困境则相对不大;反之,如果这些调解人有心无力或有力无心时,则无法化解这些相互性的困境。相当比例的中西部农村,由于缺乏宗族支持,村庄内部非体制性权威缺乏,同时村集体资产的空壳化使得村干部的整体治权削弱,他们在协调农户生产经营上的行动能力大大降低。

  正是由于上述原因,农户对因地块分割、细碎化所导致的耕作不便(尤其是因为地块分割而限制机械化使用)形成普遍不满,这也形成了此一时期农户针对农地经营的民情特征。但需要指出的是,这种民情在地区之间亦存在一定的差异:相对于平原地区而言,丘陵地区因地形地貌及水资源分布而在包产到户初期,农地分级级别更多,故农地的细碎化、“插花”程度更高,当前进行按户连片和按片耕种的诉求更高,进行相应实践创新的动力也越强。也正是在这种背景之下,农户开始围绕农地的连片耕作进行探索。

  写入2016年中央一号文件的“农户自愿互换承包地实现按户连片耕种”制度创新的源头是湖北省沙洋县,而这一制度在当地产生的结构性背景是:作为丘陵与平原混合地带的沙洋,该县耕地面积约为95.3万亩,承包农户12.4万户,户均耕地7.7亩,地块分散化、细碎化特征尤为严重。全县耕地地块达107.7万块,户均8.7块,每块地约0.88亩(孙邦群等,2016)。鉴于农地细碎化,农地经营主体的积极性受到抑制,沙洋所进行的按户连片耕作是在不改变土地集体所有权及家庭联产承包经营的前提下,以灌溉水源、农民住房、农户最大田块、最集中田块等为基本参考依据,通过村民小组内部的经营权流转、承包权互换和承包地重分三种方法使农户耕地耕种的土地连成一片,最多不超过两片且不“插花”(杨宏银,2015)。

  七、体制治理与民情回应:农地政策调整中体制与民情的互动

  (一)体制的压力与民情的诉求

  “水能载舟,亦能覆舟”长期以来都是执政者用于自我鞭策的座右铭,时刻提醒自己应该了解民情,并顺从民意;同时所有的执政者在面对民情时也一定会区分它究竟是整体性的民情还是局部性的民情,并不是所有的民情都可以成为主导政策走向的力量。体制在其运行的过程中,虽然可能最大限度地照顾民情,以减少体制运作过程中的“摩擦力”,但当整体体制面临结构性压力时,它所采取的策略也只能使“两权相害取其轻”,只能是以整体性的福利为重,而牺牲局部性的民情。

  农业与农地政策所具有的外部性特征决定了体制对于其民情考量的特殊性。中国农地生产经营的基本特点是:第一产业的收益弱于第二产业和第三产业,在第一产业内部粮食作物的收益又弱于经济作物。因此,无论是农民还是村集体或是地方政府,都有足够的动力与热情将农地非农化或是从粮食作物转向其他高附加值的作物;但对于中央政府而言,它却不得不考虑整体层面的粮食安全问题。刘守英、卡特和姚洋的研究业也指出,对于土地使用权和土地流转限制最多的地区主要是国家粮食采购依赖的重点粮区,而在非主要粮食产区,国家对农民的自发选择则予以了高度的弹性空间(姚洋,2002)。

  整体性的体制性压力并不总是以牺牲局部的民情为代价;相反,它亦可能成为释放局部民情的契机。正如前文所分析,20世纪70年代末农村改革的启动虽然在最终是体制对民情作出了让步,赋予了民情得以实践的空间,但这一体制变革的结构背景恰恰是体制治理所面临的整体危机需要释放农村的民情来予以化解。换言之,当民情与体制之间存在一定张力,且这种张力逐渐累积有可能诱发成体制治理的困境时,它则需要释放民情来化解这一困境。如果在这一视角下来理解城乡、区域发展等问题,就会发现,城与乡本身就像一对“孪生兄弟”,城市的发展最终离不开乡村这个“拐杖”,因为城市的风险、不确定性需要有一种稳定的化解机制,而乡村自身的实体性经济特征以及以家庭为单位的土地占有方式恰恰成为中国城市乃至整体中国危机化解的可能。

  (二)体制内部的张力与民情实践的空间

  自秦统一建立起大一统的国家以来,中央与地方之间的张力就从未消除过。周黎安(2017:65-66)曾指出,作为所有权集于一身的中央政府,其需要完成两项基本的任务,即为广大老百姓提供基本的公共服务以维持政权的长期稳定,及保证下放给行政代理人的权力不被滥用,中央的政令能够畅通无阻。这两项任务本身存在内在的冲突性,即就公共服务质量提升而言,集权者应当选择分权,而从代理人监督与控制的角度来看,集权者应该尽可能地集权。周黎安的分析指出了地方政府在委托—代理结构下行为的复杂性,掌握信息优势和民情信息的地方政府既可能更好地顺应地方性的民意,也可能倚仗地方性的民意来抵制中央的治理意图或者假借地方民意来达到此目的。正是在这一结构之下,中央在农地政策的设计中总是试图限定代理人的自由裁量权,“增人不增地、减人不减地”的制度被中央“吸纳”的一个重要原因就在于此。此一时期民情的主导是希望地权结构能契合农民对于农地灵活、多样化的占有,但当这种灵活占有的处置权交由村集体时,村集体的自利行为反而伤及了农户的利益,并诱发了农村社会的冲突,构成了社会不稳定的因素。这种农地政策实施的“非预期后果”使得农村社会的主导民情从“配置农地求发展”转向“配置农地求稳定”,而“增人不增地、减人不减地”政策由于有助于约束村集体的自利行为受到中央政府的青睐,该政策的推广与“主流化”背后显然是基层治理的民情影响了中央并主导了农地政策的走向,但这一政策与农民农地配置的诉求相比却相去甚远,农民通过农地配置谋求发展的民情被掩盖和搁置。

  除此之外,中央与地方的张力也可能使得地方“授权”以释放民意实践的空间。在自上而下的压力型体制之下,地方政府为了完成自上而下的治理任务,尤其是这一任务需要释放民情来完成时,地方政府则可能在体制内进行释放,并引导政策以顺应民情的方式来发展。只是这种地方政府的努力有时候是显性的,有时候则是隐性的。肥西县山南区农地制度变革背后的逻辑如此,沙洋县按户连片耕作政策实践背后亦是此逻辑的推动——正是农地分散化导致地方治理的负担加重,地方政府才在土地确权政策的实施过程中间“搭便车”将农地调整的民情诉求放置其中。换言之,如果没有按户连片来回应民众的诉求,其土地确权的中心任务可能因此而受到牵制,难以完成。

  (三)民情的变动与体制性的回应

  民情在社区中的一个重要表现是社会情理的合法性地位。折晓叶等(2005)曾指出,一种社会观念、社会期待和期望规则一旦被广为接受,就成为人们习以为常的社会事实,具有道德力量,从而规范着人们的行为。社会情理合法性作为民情的一项重要内容,它在地方社会中往往具有极大的“共识性”,并成为促使法律、行政及意识形态变通、变革的力量。虽然在有的情境中,民情的逻辑被体制治理的逻辑所否定,但民情也会利用“变通”、非正式运作等策略及“日常形式的反抗”在体制结构之中获取生存与生长的空间,并在此过程中衍生出新的民情(肖瑛,2014)。

  由于民情的生成机制决定了它与特定自然、社会条件及时势特征是相关联的,因此民情并不是一个单数,而是一个复数,而且是一个动态的复数。围绕农地的民情,在平原农村与丘陵山地农村,以农业生产为主的农村与兼业化程度高的农村,农户在农地诉求上存在着较大的差异,用一种统一性的农地政策很难回应这种多样化的诉求。同样,由于土地分配所依凭的社区成员权的权利既源自法律的授权也源自社区情理的认同,因此不同地区对于“成员权”的界定亦可能存在差异(申静、王汉生,2005;臧得顺,2012;张浩,2013)。这些差异反过来也要求中央政府在农地政策的设定上应具有一定的模糊性,以给予地方政府结合具体民情特征进行选择执行的空间。

  民情亦会随着时势的变动而发生相应的改变。在包产到户之初,围绕农地的诉求表现为农户对于公平性追求为主,而随着非农就业机会的增加以及农业收入在家庭总收入中比重的下降,农户对于农业生产经营的便利化诉求逐渐上升,成为民情的主导。民情的变动意味着虽然政策最初与民情相匹配,但随着时势的发展,其与民情则可能出现张力,此时政策必须随着民情结构的变动而变动。

  八、一个简短的小结

  体制只有与民情相匹配,才能实现社会秩序的达成及制度实践的顺畅,但什么是民情,体制又是否是一个整体?对于这些问题的追问,或许才能够呈现治理的复杂性与真实性。本文以农地政策的变动为线索,分析了包产到户之初,均分土地所带来的规模不经济及相互性困境,发现民情中存在两股反向的力量——通过尽可能公平地占有土地而获得家庭受益的最大化以及因农地平均分配导致细碎化后劳苦程度增加而无法有效进行劳苦规避。在包产到户之初,由于非农就业机会有限,农户对农地收益的追求胜于劳苦规避,这导致农地占有的细碎化;随着非农就业机会增长及农业机械化运用,农户对劳苦规避的诉求胜于经济收益的诉求,进而导致对土地连片政策的偏好。本文呈现了体制治理在中央与地方之间可能存在的张力,同时也分析了农户围绕农地的民情在不同地域及不同的时势背景下的差异与变动。正是这种呈现,让我们看到了体制与民情的匹配并不是一个简单的静态的样态,而是一个变动、调整甚至充满张力的实践过程。

  ①关于社会秩序形成的分析中,“国家—社会”的分析范式曾占据着重要位置,而以“体制—民情”的框架来理解社会秩序时,背后其实蕴含着对“国家—社会”范式的反思。关于二者的区别,可参见肖瑛(2014)的分析。

  ②关于传统时期中国农村“一田二主”特征及实践的分析可参见傅衣凌(1961)、杨国祯(1987)、黄宗智(2003)等人的研究。

  ③1984年中央将土地的承包期延长到15年不变,1993年又提出再延长30年不变,2008年又提出“农村土地承包关系要保持稳定、并长久不变”。

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