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如何形成政策共识:社会政策立法过程中的协商政治 ——以南方省残疾儿童保护政策立法为例
2016年09月30日 08:37 来源:《政治学研究》 作者:肖棣文 姜逾婧 朱亚鹏 字号

内容摘要:本文以南方省残疾儿童保护政策立法为例,探究参与者的协商过程,展示其达成政策共识的行动策略,总结促成政策协商的影响因素及其作用机制。第三部分呈现研究案例,即南方省残疾人社会保护政策立法过程中“0~6周岁残疾儿童康复政策方案”这一争议焦点,着重介绍该条款从起草,到审议、审议搁置,再到方案二次论证、审议重启,最后进入表决并出台的立法过程。二、中国地方立法过程中的政策协商:行动者与制度互动的视角本文采用行动者与制度互动的视角来解释南方省残疾人社会保障的立法过程。二)C法案的决策过程:利益冲突、多轮协商与立法共识C法案属上位法实施条例,从政策意向到法案最终出台,中间还需要经历调研、起草与议案形成,法案初审,法案二审三个阶段。

关键词:残疾儿童;立法;法案;康复;协商;政策;省人大;参与者;审议;省内司委

作者简介:

  内容提要:随着中国公共政策制定日趋科学化、民主化,政策参与者针对特定议题的冲突愈发复杂和激烈。既有研究强调通过政策协商寻求共识对决策制定的重要性,但却未能对权力、地位和资源不对等的参与者之间如何实现政策协商给予合理解释。本文以南方省残疾儿童保护政策立法为例,探究参与者的协商过程,展示其达成政策共识的行动策略,总结促成政策协商的影响因素及其作用机制。在社会政策立法过程中,形成否决威胁是促成地位不对等的政策参与者进行协商的关键因素。为了实现与省长的政策协商,省人大下属专门委员会以制度化交流的方式凸显焦点争议,并自下而上地传递法案被否决的威胁,最终引发高层领导者之间以私人沟通方式来“摆平”争议,确保法案通过。本研究不但可以深化对中国社会政策制定过程的理解,而且为观察地方人大在治理体系中的角色和功能变化提供了新维度。

  关 键 词:政策共识/协商政治/社会政策立法 

  标题注释:本文为国家社科基金重大招标项目“中国特色现代社会福利制度框架设计研究”(15ZDA050)和教育部人文社科重点研究基地重大项目“资产为本的社会政策研究”(14JJD630014)的研究成果。 

  作者简介:肖棣文,中山大学政治与公共事务管理学院,广州市 510275;姜逾婧,广东省人大法制工作委员会,广州市 510080;朱亚鹏,中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院,广州市 510275

    

  依据研究伦理,本文案例涉及的地名、人名均作了匿名化处理,如南方省、L市、饶委员等。

  改革开放以来,中国公共政策制定过程已经日趋开放,参与主体愈发多元化。随着政体组织结构、治理方式的调整,决策层级、技术官僚被视为影响决策过程的核心变量。①市场化转型过程中兴起的社会力量也开始成为各政策领域中的重要参与者。②他们将专业知识、网络技术和关系网络转化为决策过程中的影响力,采用多种策略影响政策制定。③中国的政策制定过程已经开始从封闭走向开放,决策结构变得扁平化、网络化。④多元参与主体之间的利益冲突频繁,如何化解这些压力成为实现政策变化的关键。既有文献十分关注政策参与者之间的互动博弈,并总结出不同的冲突处理方式:在政体内部,官僚机构之间主要通过建立并完善协调机制来解决部门间冲突⑤;国家对社会参与主体则通过建立听证会制度、推行协商民主的方式来寻求共识。⑥其中,政体内部参与者之间的讨价还价、方案协调尤为关键,政策结果通常是它们基于利益分配的妥协和共识。⑦

  虽然政策协商对决策制定的重要性已毋庸置疑,但对这一过程如何实现仍然有待解释。政策协商通常隐含着一个关键前提:只有当参与者们保持着不容忽视或互相依赖的均势状态时,它们才会正视相关参与者的立场和利益,进而通过协商来解决分歧、达成共识。不过,参与者之间在政策过程中保持均势并非常态,反而是政治地位、资源、权力不对等的情况更为普遍。既有研究有意无意地忽略了这种状况,要么视参与政策过程的行动者理所当然地处于均势,倾向于强调政策协商的重要性,总结不同的协商方式;要么关注多元决策体制下的利益冲突的复杂程度,并展望应如何进行政策协商。既有研究对参与者为何会选择协商作为化解冲突的方式并未深究,对促成政策协商的影响因素及其作用机制也有待深入探讨。

  本文采用案例研究方法,试图通过展示参与者如何在社会政策制定过程中实现政策协商来回应上述不足。论文以南方省残疾人保障立法过程为案例,理由有二:首先,社会政策立法涉及公共资源的再分配,受到不同类型的利益相关者的关注,政策参与者之间的利益冲突和观点分歧更为激烈⑧;其次,囿于社会政策聚焦社会弱势群体的特点,决策过程中出现政治地位、权力和资源等方面不对等的参与者进行博弈互动的情况更为普遍。针对现有文献尚未有效说明“政策协商如何在地位不均衡的政策参与者之间发生”这一问题,本案例研究将聚焦政策参与者在南方省社会政策立法中就“0~6岁残疾儿童康复”议题展开的协商过程。通过展示地位不对等的参与者如何推进政策协商、达成共识的行动策略,总结促成政策协商的影响因素及其作用机制,呈现为什么政治地位较高的决策者会接受而非忽略政治地位较低的行动者的意见。主要研究资料包括:1.关于该法案的公开、内部文件和新闻报道。2.与南方省人大、省法制办、省残联等立法参与者、相关工作人员进行的访谈。3.基于对南方省人大立法过程的非参与式观察。为甄别信息的可信度,还原立法过程,笔者一方面通过阅读和比较该法案的档案文件、各阶段的法案草稿,并向相关工作人员确认各版本中的用词变化,力图准确把握各参与主体的诉求;另一方面通过将访谈记录、文献材料、新闻报道进行比较,剔出不可靠信息。

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