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共识机制与社会政策议程设置的路径 ——以新型农村合作医疗政策为例
2016年10月24日 12:50 来源:《清华大学学报:哲学社会科学版》 作者:徐晓新 张秀兰 字号

内容摘要:为了使某政策议题得以在政策议题重要性排序中前置,该政策议题推动者在操作上就需要在相关政治精英中谋求共识,以便将自己的认知转化为他们的认知,从而提升该政策议题的重要性排序,最终使该议题得以设置为政策议程。一)政策议题进入国家议程的三条路径基于前文对新农合政策议程设置过程的回顾可以看出,政策议题进入国家议程有三条路径:官僚路径、上书路径和协商路径。他们在政策议程设置中具有双重身份,一方面他们可基于自身职位以非人格化的官僚体系推动政策议程,另一方面,当官僚路径受阻时,他们还可以基于私人关系网络,以私人身份致信最高领导层,推动政策议程设置。

关键词:农村卫生;政策;议程;共识;设置;卫生部;领导人;农村合作医疗;研究;决策

作者简介:

   内容提要:政策议程设置是政府对政策议题依其重要性进行排序的过程。在政治精英中建立共识,是实现政策议程设置的关键。基于对新型农村合作医疗政策议程设置过程的观察,发现社会政策议程设置过程存在官僚、上书和协商三条路径。在谋求政策共识过程中,这三条路径呈接力模式。这三条路径及其接力模式,显示了中国决策体制的开放性和适应性。这一发现打开了议程设置的“黑箱”,阐释了中国场域下政策之窗开启的路径和机制,丰富了金登提出的多源流框架。

  关 键 词:新型农村合作医疗制度/议程设置/政策过程/多源流/共识

  标题注释:中国博士后科学基金资助项目(2015M570966)。

  作者简介:徐晓新,北京师范大学社会发展与公共政策学院讲师(北京 100875); 张秀兰,北京师范大学社会发展与公共政策学院教授。

  

  政策议程设置(agenda setting,或agenda building)是指政策议题进入决策者的正式议事日程。它是连接政策议题(issue)和政策制定(decision-making)的关键环节。政策议题若不能实现议程设置,后续过程就无以启动。因此,影响议程设置的权力,其重要性丝毫不逊于影响决策的权力;正是在这个意义上,二者共同构成了“权力的两面”。①

  既然对议程设置的影响是一种权力,那么,谋求议程设置的过程就是权力运作的过程。因此,对议程设置的研究就是一个观察政府运行机理的窗口;研究政策议程设置,不仅有益于解读某一特定政策得以推出的缘由,更可以观察一个特定政治体制下政府工作的机理,因此具有重要的认识价值。

  中国政策议程设置的研究,王绍光先生有开创之功。②笔者从中深受启发,并拟在他研究的基础上前进一步,就建立新型农村合作医疗制度(以下简称新农合)的议程设置过程,对亲与其事的政治精英进行深度访谈,③通过对这些第一手资料的梳理和分析,并以此脉络对二手资料进行整合和比对,解读该议程设置的内在机理,进而讨论我国社会政策议程设置的体制机制。

  新农合是我国近年来一个影响深远的社会政策。它是根据2002年《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发[2002]13号)而建立的农村卫生保障制度,旨在缓解农民“因病致贫”和“因病返贫”问题。到2008年底,新农合基本实现了对中国农村的全覆盖。相对于传统农村合作医疗制度(以下简称传统农合),其基本特征是中央和地方财政承担了重要的筹资责任,基金统筹层次从原来的村和乡镇提高到县级,最初以大病保障为主。新农合是农村卫生政策的一次重大变革,是政府第一次对农民健康保障承担主要责任;同时,它又是一个涉及十多个政府部门的复杂社会政策。④新农合制度覆盖几亿人口,政策保障力度陡然升高,这种涉及目标群体规模巨大、保障力度发生巨变的政策,其进入国家议程设置的过程本身就包含着政策现象的大量元素,值得解读;而其涉及多部门的跨部门性,又使得该政策议程设置过程蕴含着政府运作的丰富密码。因此,打开这一过程的“黑箱”,具有明显的认识价值。

  一、共识:观察政策过程的重要视角

  (一)共识与政策议题重要性排序

  从认知的角度来看,议程的设置,就是政府对各种政策议题依其重要性进行排序,⑤而重要性排序的意义是显而易见的。比之潜在的众多公共政策议题,在一定时期内政府的财政、组织等资源,以及政府官员的注意力等都是有限的;因此,重要性排序实质是众多政策议题竞争的结果,只有少数议题能赢得竞争,排序靠前,最终得以提上政府议事日程。⑥换言之,在决策之前,政府首先要对各种政策议题进行取舍。唯有跨过议程设置之门,政策议题才有望进入政府考虑和解决的范围。

  为了使某政策议题得以在政策议题重要性排序中前置,该政策议题推动者在操作上就需要在相关政治精英中谋求共识,以便将自己的认知转化为他们的认知,从而提升该政策议题的重要性排序,最终使该议题得以设置为政策议程。这里,谋求共识是实现政策议题重要性排序靠前的重要手段。

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