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“总体性治理”与国家“访”务 ——以信访制度变迁为中心的考察
2016年11月15日 08:53 来源:《社会科学》 作者:刘正强 字号

内容摘要:一、思考中国“访”务困境在我国的政治叙事中,信访制度发端于战争年代、完善于革命和建设年代,承载了中国共产党增加政治认同、增促社会团结的理想设计,是群众路线原则在社会治理领域的体现和展开,在国家治理体系中占有独特地位。中国信访治理所遭遇的尴尬局面表明,其复杂性已溢出信访制度的框架,危及了社会的良性和安全运行,迫使我们在社会治理制度体系的框架中考察信访制度的演变,并思考信访制度重建的理念、机制与策略,以期形成新的信访治理共识。所以,信访问题的严峻以及信访治理的窘境并非纯由信访制度本身使然,由于治理的问题更多地发生在制度缝隙里,信访制度承受了整个治理体系低效的代价。

关键词:信访;制度;治理;政治;群众路线;法治;中国共产党;权力;民意;合法性

作者简介:

  内容提要:中国信访所面临的诸多困境与信访制度的变迁不无关系,而这又离不开中国社会“总体性治理”的背景。改革开放前,与总体性社会相对应,社会治理是总体性的,即基于意识形态认同、以单位制为载体并由国家专断权力做保障的社会治理诸制度是一个自洽的整体,制度之间有较高的同质性、兼容性,而信访则是链接中央与地方、穿透国家与社会的基础性治理制度。随着总体性社会的松动,特别是按照科层制的要求,总体性治理体系中不同制度板块的功能、链接发生了变化,奠基于群众路线原则的信访制度则承受了社会治理低效的代价。重建信访制度需要回归其政治属性,形成妥帖安顿民意的扁平化制度安排,在某种意义上,这也是应对社会总体治理失灵的必需。

  关 键 词:信访/总体性治理/制度链接/社会治理

  标题注释: 本文系国家社科基金项目“信访难案的解释与治理研究”(项目编号:12BSH030)的阶段性成果。

  作者简介:刘正强,上海社会科学院社会学研究所助理研究员(上海 200020)

  

  社会治理是国家治理的基础,是国家治理在社会层面的展开。今天,中国的社会治理面临着非常复杂的运行态势:一方面,法治、民生等价值理念不断注入,社会治理的技术化水平也不断提升;另一方面,在极其复杂的政治社会生态下,社会运行又面临着诸多困境,社会治理的屡屡失灵不断扩散着社会焦虑。在社会治理的制度体系中,信访制度处于一种中枢位置,它是链接中央与地方、穿透国家与社会的基础性治理制度,具有较高的可及性和亲和力。由于信访制度是民众通向国家的“端口”和“快捷”方式,其率先承受了社会治理之困。思考社会治理,不能不面对国家的“访”务困境。

  一、思考中国“访”务困境

  在我国的政治叙事中,信访制度发端于战争年代、完善于革命和建设年代,承载了中国共产党增加政治认同、增促社会团结的理想设计,是群众路线原则在社会治理领域的体现和展开,在国家治理体系中占有独特地位。当前,国家与社会治理处于一个承启阶段。一方面,中国共产党依法治国、依法执政,按照科层制打造了较为完善的国家机器,积累了执政的强大物质和技术基础;另一方面,社会治理面临制度瓶颈,尤其是20世纪90年代以来信访高峰逐步形成,成为社会顽症,不断触痛着国家与社会的敏感神经,并危及社会的良性运行和协调发展。随着国内社会矛盾向多个阶层和领域延伸,民众“信访潮”持续上涨,健全、庞大的维稳机制不断形成,各地“维稳办”、“综治办”、“应急办”等机构纷纷成立。如果不考虑导致访量被高估与低估这两种情形,仅以公开披露的数字来看,全国信访总量处于持续下降的状态。但信访面临的困境更表现在治理难度的增大,尤其是与集体访相关的群体性事件此起彼伏,极大地消耗了社会元气。近几年来,信访难题不断向社会风险的方向演化,比如2016年以来,借由互联网的便利,“e租宝”、“泛亚”等带有庞氏骗局色彩的金融投资受害访民的维权风潮持续发酵,不少地方的党委、政府甚至国家信访局受到围堵。同时,访民报复社会、滥伤无辜的袭击事件也时有发生,2016年1月的宁夏银川公交纵火、江西奉新冲撞碾压学生等事件,不断冲撞、碾压着公众的心理底线,成为屡遭戳击的社会“痛点”。

  目前信访存量的高企集中反映了社会转型期国家与社会治理的失灵和困顿。在走向以改革为导向的现代化的过程中,随着急剧的社会变迁,计划与威权时代长期累积的社会矛盾、冲突开始释放出来。同时,由于法治、民生等理念的支撑,人们对于社会与自身状况有着更为理想化的预期,大量的社会诉求在短时期内几乎以井喷的方式爆发出来,涌入信访管道,形成“薄壳效应”①。信访领域浓缩了整个社会的问题和矛盾,不仅涉及生活温饱、利益诉求,还包括寻求“正义”、主张权利以及各种各样的心理、精神问题。②但从总体上说,信访治理具有浓厚的行政色彩,以政府部门为主导、以行政管控为手段、以资源投入为支撑,治理思路、机制、策略拘谨、僵化,甚至缺乏相应的回应与治理能力,常常在治理中处于守势。相反,对访民来说,信访是“政治正确”的行为,党和政府只能鼓励、不能限制,他们对抗的经验、策略、力量等都在提高,因而信访领域弊端丛生、广受诟病也在情理之中了。

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