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民生国家的出场:中国保障和改善民生的实践与逻辑
2020年03月24日 10:21 来源:《江海学刊》(南京)2019年第3期 作者:高和荣 字号
关键词:保障民生/改善民生/民生国家

内容摘要:

关键词:保障民生/改善民生/民生国家

作者简介:

  内容提要:“民生”是最具中国特色的福利概念。深入考察新中国成立70年来中国民生事业的发展历程,可以发现,民生国家不是天生就有的,他的出场有一个制度化过程,经历了区隔型、补缺型、维稳型以及制度型的制度变迁及逻辑演进过程。这一历程也体现了国家对民生事业建设规律的认识与把握,一方面,国家作为民生事业的决策、规划与组织者,充分考虑到中国民生事业的建设离不开特定的政治、经济环境,另一方面,国家要积极回应人民群众的美好生活需要诉求,成为民生事业的推动者与建构者。因此,国家是我们理解民生事业发展的关键要素,是整个国家治理体系及治理能力现代化的集中体现与逻辑必然。

  关 键 词:保障民生/改善民生/民生国家

  项目基金:本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新时代提高保障和改善民生水平研究”(项目号:18JZ043)的阶段性成果。

  作者简介:高和荣,1969年生,厦门大学公共事务学院教授,台湾研究院兼职教授,两岸关系和平发展协创中心专家委员,厦门大学社会科学研究处处长。

  “民生”是中国特有的也是最具中国特色的福利概念,《左传·宣公十二年》就曾提到过“民生在勤,勤则不匮”。孙中山则称民生为“人民的生活,社会的生存,国民的生计,群众的生命”。但是,这些理解与阐释仅仅是一种理念宣示与理想追求,“民生”并没有真正落实到制度实践上来。新中国成立后特别是改革开放以来,党和政府日益重视保障和改善民生,鼓励一部分人先富起来,注重收入分配制度改革,加快发展社会事业,进而把人民对美好生活的向往当成奋斗目标,强调“保障和改善民生没有终点,只有连续不断的新起点”。而要实现这一奋斗目标就需要我们总结新中国成立70年来中国保障和改善民生的制度实践过程,揭示中国保障和改善民生的制度运行逻辑,为提高保障和改善民生水平提供支撑。

  问题意识与研究理路

  进入21世纪以来,党和政府更加重视民众的就业、教育、医疗、居住、养老等民生建设。2004年中央首次提出“社会建设”,标志着从原来的以经济建设为中心向经济、政治、文化、社会及生态文明等五位一体总建设迈进,而以民生为重点的社会建设是五位一体总建设的基本条件,由此引发了学术界对中国提高保障和改善民生水平的诸多讨论。主流观点认为:涉及人民生计的项目都需要提升,因而民生涵盖了“生老病死、衣食住行、教育住房就业”等一切领域①,包括“脱贫、教育、就业、收入、社会保障、医疗”等方面②。在多数学者看来,中国的民生建设之所以在很短的时间内成为社会各界的共识,根本原因在于我国社会主要矛盾已经从以往的“人民群众日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”③,这就必须把保障和改善民生提高到国家建设“基本方略”这个高度,“坚持在发展中保障和改善民生”④。只有全面保障和改善民生才能缓和社会矛盾与冲突,“真正迈向和谐社会”,才能逐步实现“全体人民共同富裕”⑤。从某种意义上而言,这一解释很好地契合了中国保障和改善民生建设的社会性质,比如适应社会结构的转型、社会矛盾的转换、社会风险的挑战,实质上是将民生建设首先当成社会变革与社会治理创新的手段与载体。当然,也有从市场演化理论视角出发,强调民生建设的兴起是生产性的,认为民生建设既是市场的必然要求,也是维系市场的重要手段,具有深厚的市场诱因。代表性的观点认为,发展经济、做大经济总量、应对经济危机的挑战内在地需要保障就业,所以就业就成为经济持续健康发展的“优先目标”和突出亮点,“依靠经济发展带动就业增长,以扩大就业来促进经济持续发展,为转变经济发展方式提供有力保证”⑥,这意味着以就业为代表的民生建设是顺应市场变化的结果。

  应该看到,仅仅从经济与社会结构变迁视角理解民生建设固然可以一般性地回答中国民生建设的现实性与必要性。但是,这种解释主要是基于一种功能主义立场,强调民生建设对于经济与社会发展的有用性。在特定的时空情境中,这些观点既不能证明为什么只有到了今天中国才更加重视民生建设,也不能解释中国如此重视民生事业的逻辑必然性,当然更不能解释国外民生建设的各种情形。比如,其他新兴市场国家同样也面临着经济与社会的转型,可是,中国民生建设投入的广度与深度为什么远高于其他国家?适应经济社会转型的民生建设并非近年来才有,为什么只有今天的民生建设才取得了突破性进展并得到广泛的社会认同?这就要求我们基于中国特有的制度环境来理解中国民生建设事业。因此,区别于学界常见的“成就—经验—问题—原因—对策”研究路径,本文尝试从制度变迁理论与分析方法出发,结合公共政策过程理论,重点从作为制度变迁关键行动者的国家这一主体立场出发,考察21世纪尤其是十八大以来中国民生事业发展的制度逻辑,特别是作为制度变迁决策者的国家如何通过其行动角色与策略手段推进保障和改善民生事业的发展,使得民生不再作为经济发展的补充或服务经济的手段,而是成为整个社会须臾不可分离的有机组成部分。

  20世纪50年代以来,为了回应过去那种把人作为经济社会变迁逻辑起点并加以抽象演绎的旧制度主义理论范式,新制度主义按照方法论整体主义原则试图从制度演进与制度变迁中寻求经济社会的发展脉络,选择从国家而不是从市场或者组织的角度去解释中国民生建设的理路,尤其强调国家在民生建设中的独特解释价值。比如,以加尔布雷思为代表的新制度主义学派认为发达国家不是完全依靠市场或社会的力量而是通过一系列制度及政策形成对技术的控制,使得技术阶层成为“高度生产”的引领者、“高额收入”的所有者以及社会发展的主导者⑦,国家通过制度安排使得整个社会进入到充分就业阶段,摩擦性失业让位于结构性失业,全社会的教育、就业、社会保障、社会服务等民生事业得到了前所未有的发展,整个社会已经进入到“丰裕社会”阶段,福利供给大大超过人们的福利需求。这表明,国家是影响民生建设的关键力量。借用约翰·坎贝尔等人的观点,国家是参与制度变迁的行动者,也是多方行动的制度性场域,他“通过提供政治竞技场所和组织结构,以界定经济行动发生的空间场所为手段”影响政策的制定和部署,进而形塑和影响包括民生建设变迁的路径与方案选择。⑧这就是说,在中国特定的场域与惯习中,要想理解民生建设事业同样离不开对作为关键决策者的国家及其民生建设过程的深刻把握。因此,本文试图从国家作为制度变迁的决策者角度去分析中国保障和改善民生事业的逻辑过程,认为中国民生事业快速发展的决定性因素在于国家及其所制定并实施的民生制度及政策,国家成为民生事业发展的决定性变量。

  中国保障和改善民生事业的迅速发展

  从过程论看,新中国成立以来,政府一直致力于保障和改善民生事业,努力探索与经济发展水平及人民基本生活需要相适应的民生保障体系。但是,真正把保障和改善民生事业作为一个独立的事项最早出现在2004年。在2004年召开的十六届四中全会中,中央正式提出以保障和改善民生为重点的“社会建设”概念,要“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”,此后,保障和改善民生作为一项公共政策逐渐上升到国家战略层面,并在十九大报告中得到全面系统的阐述,至此,全国各地保障和改善民生事业进入了快速发展阶段。我们可以从四个维度勾画21世纪特别是2012年以来民生事业的快速发展情景。

  一是民生范围不断扩大。“国以民为本,民以生为先”“民生为先”构成了历代中国人治国安邦的思想基础与基本准则。进入21世纪,随着中央提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”,民生范围不断扩大,从十七大报告中所提到的“教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生”五项内容到“教育、就业、收入分配、社会保障、健康”五个方面以及十九大报告所提出的“教育、就业与收入分配、社会保障、脱贫、健康、社会治理、公共安全”八个领域,这些领域所涉及的项目要求具体明确,例如,教育领域要求“幼有所育、学有所教”,就业与收入分配领域要求做到“劳有所得”,社会保障领域明确“病有所医、老有所养”,脱贫攻坚领域要求“弱有所扶”,健康领域要提供“全方位全周期健康服务”,社会治理领域则要求让人民群众有“更多获得感”,而公共安全领域要求“建设平安中国”,确保“国家长治久安、人民安居乐业”。不仅如此,随着实践的发展以及认识的提高,我们对于个别民生项目的界定与表述更加精确。例如,最初我们把“医疗卫生”作为一项民生工作,更多地从政府角度强调政策供给,十八大以后,政府开始用“健康”取代了“医疗卫生”,这就是站在人民群众的立场上强调这项民生工作的目的与使命不是简单地做好医疗卫生工作,而是提高人民群众的健康水平,并最终实现“民族昌盛和国家富强”。这标志着,我们的民生范围实现了从最初的纯粹物质性项目逐渐向包括物质性、服务性、心理性以及环境性项目的转变,从最初的个体性到群体性以及社会整体性的转变。

  二是民生地位不断提升。民生建设工作虽然一直开展,包括改革开放初期我们提出的“允许并鼓励部分地区、部分人先富,然后让先富帮后富,最终实现共同富裕”,后来的以经济建设为中心下的“深化分配制度改革,健全社会保障体系”以及“千方百计扩大就业,不断改善人民生活”等,都包含着民生建设的内容。但是,这个阶段的民生项目还处于从属地位和依附地位,民生投入规模与强度、民生投入项目与种类更多地服从于经济建设,服从于做大经济总量增强综合国力的需要,本来作为独立设置的民生建设被经济建设遮蔽了,因此,此时的民生项目完全属于生产性而非纯粹消费性的,本质上是一种补缺型而非制度型的设置与安排。而党的十七大将以往的经济建设、政治建设及文化建设中有关社会的部分独立而成社会建设,进而把原来隐藏于经济、政治及文化建设中的民生事项调整到社会建设领域并且成为社会建设的重点与核心。十八大以后,改善民生成为创新社会管理的有机组成部分,民生建设和社会管理成为社会建设的两个抓手,其中,保障和改善民生成为社会建设的重点,民生在社会建设领域中处于核心地位。十九大以来,中央拓展了民生项目的内涵与外延,把提高保障和改善民生水平当做加强和创新社会治理的前提,把民生建设当成“为什么人的问题”,当成“检验一个政党、一个政权的试金石”,因而构成了“我们党始终不渝的奋斗目标”⑨,保障和改善民生逻辑地成为“发展的根本目的”,民生建设的地位得到空前提升。

  三是民生投入空前加大。民生建设地位的提升不仅体现在党和政府的方针政策上,而且直接体现在各级政府的投入上。进入21世纪以来,随着民生范围的扩大以及民生地位的提升,党和政府加大民生投入力度,民生投入总数以及民生投入占财政支出比重不断提高。以民生项目中最主要的就业和社会保障来说,有数据显示,2002年中央及地方财政支出2636.22亿元,2007年上升到5447.16亿元,2012及2017年进一步增长到36516.52亿元以及73264.67亿元,分别占当年度财政总支出的11.13%、10.9%、19.46%以及23.28%⑩,民生支出占比逐年增长的态势十分明显。如果加上教育、住房、医疗卫生、扶贫救助、公共服务等民生项目,那么整个民生支出已经占到财政支出的绝大部分。另外,对于作为兜底线的民生项目脱贫而言,十八大以来中央高度重视“弱有所扶”,提高最低生活保障线及城乡居民贫困线标准,采取多种扶贫方法以及扶贫手段深入开展精准扶贫,中央财政专项扶贫资金投入从2012年的332亿元增加到2017年的861亿元(11),使得2012年以来全国稳定脱贫人口达到6500万以上,脱贫人数位居世界第一,保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感,彰显出保障和改善民生水平的决心与成效。

  四是民生质量不断提高。衡量保障和改善民生水平不仅要测量民生项目、民生范围、民生投入强度以及民众所得,而且也要衡量民生发展的质量,特别是随着民生建设的持续开展,“质量”更应该成为民生建设的核心议题与重要使命,把“质量”当成民生建设的生命线以及增强民众获得感的重要法宝。随着“加快推进以改善民生为重点的社会建设”正式提出以来,中央在加大民生建设力度的同时深化民生建设质量。例如,作为民生之本的就业,以往我们只注重扩大就业总量,“改善就业结构”,形成城乡劳动者“平等就业”,以为只要解决了失业问题,民众的生活水平就会好转与提升。十八大以后,中央不仅强调就业是“最大的民生”,更明确提出要“提高就业质量”,而且把“就业质量”与“收入水平”紧密结合起来,把就业质量当成提高收入水平的充分条件,“实现更高质量和更充分就业”,以便促进收入分配“更合理、更有序”。又如,教育作为民众复兴的基础工程其重要性不言而喻,过去我们只是强调“促进义务教育均衡发展,加快普及高中阶段教育”,“重视学前教育,关心特殊教育”,现在中央从办好人民满意的教育这一高度出发,在质量上下功夫,推动城乡义务教育“一体化发展”,“办好学前教育、特殊教育和网络教育”,普及高中阶段教育,努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。这些新提法对民生建设的质量提出了更高的要求。

  五是民生功能更加完善。功能是社会政策的核心议题及重要指征,侧重于某项社会政策对社会建设的促进。在民生领域,主要强调各种民生项目对整个社会治理体系及治理能力现代化建设是“有影响的”,具有“某种社会功能”(12)。从功能上看,过去我们的民生建设更多地是经济性的,发展经济构成民生建设的基本功能。进入21世纪以来,随着经济社会结构的转型,民生建设的功能逐渐从最初的经济发展转变为“完善社会管理”“维护社会安定团结”等。十八大以后,随着社会基本矛盾的转变,民生建设的功能提升到“共建共治共享的社会治理格局”以及“有效维护国家安全”这个高度,从而将原来被遮蔽的功能揭示出来,回归到民生建设的本真功能,有效增强了民生建设的规律性。

作者简介

姓名:高和荣 工作单位:厦门大学

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