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穆光宗:超越户籍整合国民养老制度 “福利随户”变为“福利跟人”
2015年04月22日 15:52 来源:中国社会科学报 作者:穆光宗 字号

内容摘要:一纸户籍横亘在城乡居民之间,分割了市民阶层和乡民阶层,制造了中国特有的城乡二元结构。如今靠户籍来管理人口、赋权福利已成为现行体制的“路径依赖”。

关键词:穆光宗;北京大学;户籍;国民;养老制度;农民工;福利

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  半城市化使农民工只能实现职业的非农化和居住的城市化,无法实现身份的市民化,很难享受与城市户籍紧密挂钩的福利资源和公共服务。

  改革开放30多年来,大批农业青壮劳动力连带着农村的从属人口转移到城市,新生代农民工在不少地区已成为城市建设的主力军。据统计,目前我国新生代农民工已占外出进城农民工的60%以上,总数超过1亿人。

  前半生养后半生

  这些数量庞大的农民工群体为城市的发展奉献了青春和力气,作出了巨大贡献,却因“半城市化”问题而面临老无所养、老无所依的危机。靠体力谋生的农民工一旦年过半百,体力衰退,便无法在城市坚持太久,自然就会逆向流动,重归故里,依靠积蓄和田地养老。“前半生养后半生”是多数农民工生命历程的写照。

  农民工的流动性很强,在建筑行业“临时工”尤其普遍,用人单位受利益驱使不愿为农民工参保。作为弱势群体,农民工人数众多却没有话语权,甚至不敢向用工单位提签订劳务合同的要求。

  即使用人单位为农民工如数缴纳养老保险,按照现行制度也无法保证他们今后能充分享受这份福利。因为按规定,养老保险必须缴纳15年以上才有领取资格,而很少有农民工在一个单位工作这么长时间。这样一来,农民工只能对养老金进行单方面“清算”,即单纯取回自己缴纳的那一部分。由此可见,现行养老金制度对流动性强的农民工意义不大。

  “福利随户”变为“福利跟人”

  “半城市化”使农民工只能实现职业的非农化和居住的城市化,无法实现身份的市民化,很难享受与城市户籍紧密挂钩的福利资源和公共服务。

  对很多农民工来说,“全城市化”是一个遥不可及的梦想。北京大学有学者从政府负担角度对我国农民工养老保险进行了系统模拟分析。学者建议,农民工应以较低的缴费基数和缴费比例参加养老保险。当前,应建立农民工低缴费和低待遇的养老保险体系并辅以相关配套措施,这样才能推动农民工养老保险的发展。

  一纸户籍横亘在城乡居民之间,分割了市民阶层和乡民阶层,制造了中国特有的城乡二元结构。如今靠户籍来管理人口、赋权福利已成为现行体制的“路径依赖”。坦率地说,在现有户籍制度框架下要实现上亿农村人口转移非常困难,因为区域化的户籍制度天然抗拒和排斥外来人口来“分一杯羹”。

  据全国老龄工作委员会发布的《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查主要数据报告》,社会养老保障的覆盖率在城镇达到了84.7%,人均月退休金为1527元;在农村覆盖率为34.6%,人均月养老金为74元。由此可见,多数农村人口没有被纳入城乡一体的养老保障体制之中,且城乡二元结构的反差很大,这背后也反映出了二元户籍制度的福利差别。因此,建议将户籍制度简化为“居住登记制度”,由“福利随户”变为“福利跟人”。农村转移人口不管人到哪里,只要在中国的土地上,都能实现“老有所养,病有所医”。

  超越局限弥合城乡差距

  在制度设计上,我国需要从源头上构筑超越户籍区隔束缚、超越地方政策局限、弥合城乡福利差距,并兼具强制性、福利性、公平性、统一性、全民性、灵活性、安全性和保障性诸多特点于一体的国民基本社会养老保险制度。

  强制性是指养老是政府、单位、家庭和个人的共同责任,需立法保障,成为规范性、互济性、一致性行为。福利性,是指通过展现国家的“绑定责任”来化解养老风险,政府(中央、地方两级政府)和用人单位按一定额度匹配投入养老保险金,政府对低收入人群予以特别补贴,同舟共济,共同抵御养老风险。公平性是坚持权利与义务对等、国民权利平等原则,多缴多得,少缴少得,晚缴晚得。统一性,是指在全国范围内实施,不分城乡、地区和民族,不受户籍等地方性政策的影响,“大河有水小河满”,这样养老金的体量最大、公平性最强、抵御风险的能力也最大。全民性是指原则上覆盖所有18岁以上成年人口,体现全民无差别的福利保障。灵活性是指充分考虑参保对象的缴费能力和个体差异,如规定18岁为起始年龄,购买养老保险可趸交可分期,可连续可间断,根据缴费时长、多少、层级来核发养老金,并将养老风险事先告知,做到一目了然、人人清楚、共同负责。所谓安全性,是指国家要设置补贴养老金最低标准的安全防护机制,如果说“老有所安”是老有所养的底线,那么“老有所享”就是老有所养的追求。保障性是指所提供的养老保障是体面的、有尊严的,能满足人民基本养老所需,是“有效保障”而不是“名义保障”。

  为了全体国民的养老公平和安全,国家理应承担更大的责任,包括养老规划、制度重组和财政投入,要将如今碎片化的、各自为政的、服务于小众人口的养老保险制度,通过合适的路径整合起来。

 

  (作者系北京大学人口研究所教授)

 

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